Λέγεται ότι οι ασυνήθιστες στιγμές απαιτούν ασυνήθιστα μέτρα. Ο επιθετικός πόλεμος κατά της Ουκρανίας και η αποχώρηση κυριολεκτικά εκατομμυρίων πολιτών μέσα σε λίγες μέρες έχουν πυροδοτήσει ένα άνευ προηγουμένου κύμα αλληλεγγύης. Η Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες εκτιμά ότι έως και τέσσερα εκατομμύρια Ουκρανοί ενδέχεται να αναζητήσουν καταφύγιο σε γειτονικές χώρες τους επόμενους μήνες. Περισσότεροι από 150 χιλιάδες άνθρωποι περνούν τα εξωτερικά σύνορα κάθε μέρα . Τα κράτη μέλη βιώνουν αυτό που είδαν η Τουρκία και ο Λίβανος στις πρώτες φάσεις του συριακού εμφυλίου πολέμου: τα γειτονικά κράτη είναι οι πρώτες χώρες καταφυγίου.
Η ενεργοποίηση της Οδηγίας Προσωρινής Προστασίας 2001/55/ΕΚ ήταν μια έξυπνη και ρεαλιστική απάντηση από τα θεσμικά όργανα της ΕΕ. Τα κράτη μέλη συμφώνησαν ομόφωνα να το πράξουν στη συνεδρίαση του Συμβουλίου Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων την Πέμπτη, 3 Μαρτίου 2022. Το τελικό κείμενο της εκτελεστικής απόφασης (ΕΕ) 2022/382 του Συμβουλίου δημοσιεύθηκε την επόμενη ημέρα.
Τα πολλά πλεονεκτήματα της προσωρινής προστασίας
Η προσφυγή σε αυτήν την παλιά οδηγία, η οποία δεν είχε ενεργοποιηθεί ούτε μία φορά εκ των προτέρων, έχει δύο βασικά πλεονεκτήματα. Πρώτον, αποτρέπει την υπερβολική επέκταση των σπάνιων διοικητικών πόρων. Οι δικαιούχοι θα λάβουν καθεστώς προστασίας χωρίς να χρειάζεται να υποβληθούν σε μακρές και περίπλοκες διαδικασίες ασύλου. Κάτι τέτοιο θα χρειαζόταν εβδομάδες, αν όχι μήνες. Οι κρατικές αρχές μπορούν να επικεντρωθούν στην υποδοχή των δικαιούχων.
Δεύτερον, η Οδηγία Προσωρινής Προστασίας θεωρούνταν πάντα ως μέσο διακρατικής αλληλεγγύης, ως απάντηση σε παρατεταμένες πολιτικές διαφωνίες κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του 1990. Η Γερμανία και η Αυστρία ήταν μεταξύ των χωρών που υποδέχθηκαν τους περισσότερους ανθρώπους που διέφυγαν από τους εμφυλίους πολέμους στην πρώην Γιουγκοσλαβία και άσκησαν πιέσεις, χωρίς μεγάλη επιτυχία, για υποχρεωτική αλληλεγγύη ( εδώ , σελ. 285-311). Η οδηγία για την προσωρινή προστασία ήταν το αποτέλεσμα πολυετούς συζήτησης για τα θέματα αυτά, αναβάλλοντας έτσι τον σχεδιασμό των μηχανισμών αλληλεγγύης στο στάδιο της εφαρμογής.
Σε αυτό το πλαίσιο, θα περίμενε κανείς ότι η ενεργοποίηση της Οδηγίας θα επαναλάμβανε τις τοξικές διαφωνίες σχετικά με τον «καταμερισμό του βάρους» μετά τη μαζική εισροή του 2015/16. Τίποτα από αυτά δεν συνέβη, αν και το περιεχόμενο της εκτελεστικής απόφασης (ΕΕ) 2022/382 είναι αρκετά διαφορετικό από αυτό που πολλοί θα μπορούσαν να σκεφτούν διαισθητικά. Τα κλειδιά ή οι ποσοστώσεις διακρατικής διανομής δίνουν τη θέση τους σε έναν απλό μηχανισμό κατανομής: η «ελεύθερη επιλογή» είναι το έκπληξη της συνεδρίασης του Συμβουλίου της Πέμπτης.
Και πάλι, αυτή η λύση έχει απτά πλεονεκτήματα. Σε πρακτικό επίπεδο, το να επιτρέπεται στους δικαιούχους να αποφασίσουν πού θα πάνε απαλλάσσει τις κρατικές αρχές από περίπλοκες διαδικασίες μετεγκατάστασης, οι οποίες έχουν περιγραφεί εύστοχα ως πράξη «τεχνοκρατικής υπέρβασης» ( εδώ , σελ. 100· και εδώ , σελ. 103-118). Από πολιτική άποψη, οι διαπραγματεύσεις δεν εκτροχιάστηκαν από μακροχρόνιες διαφωνίες σχετικά με τις ποσοστώσεις, παρόλο που είχαν ενημερώσει την αρχική συζήτηση σχετικά με την οδηγία ( εδώ , άρθρα 5 παράγραφος 3 στοιχείο γ), 25 παράγραφος 1, (3)). Η εκτελεστική απόφαση δεν προσδιορίζει ποια χώρα θα φιλοξενήσει πόσα άτομα.
Ένας ζωντανός δεινόσαυρος: το νομικό κόστος του πραγματισμού
Ο πραγματισμός έχει ένα τίμημα όσον αφορά τις νομικές αβεβαιότητες σχετικά με την ερμηνεία της Οδηγίας για την Προσωρινή Προστασία και την αλληλεπίδρασή της τόσο με την εθνική νομοθεσία όσο και με την υπερεθνική νομοθεσία για το άσυλο που εγκρίθηκε στη συνέχεια. Λίγοι θα είχαν προβλέψει ότι η φαινομενικά ξεπερασμένη Οδηγία Προσωρινής Προστασίας θα ενεργοποιηθεί ποτέ. Οι νομικοί εμπειρογνώμονες πρέπει να συμμετάσχουν σε ένα είδος αρχαιολογικής ανασκαφής και να σκάψουν υλικά που είχαν εξαφανιστεί από το ραντάρ των σύγχρονων συζητήσεων.
Το υπόλοιπο αυτής της συνεισφοράς θα εξετάσει πέντε ερωτήματα που έχουν ήδη προκύψει ή θα εμφανιστούν τις επόμενες εβδομάδες και μήνες. Για όσους θέλουν να ξεκινήσουν μια περαιτέρω διαδικασία ανακάλυψης της Οδηγίας Προσωρινής Προστασίας, τέσσερις άλλες δημοσιεύσεις μπορεί να αποδειχθούν ιδιαίτερα χρήσιμες ( εδώ , κεφ. 19, εδώ , εδώ , και εδώ , κεφ. 5).
Είσοδος και μετακίνηση στον χώρο Σένγκεν
Έχει αναφερθεί ευρέως στα μέσα ενημέρωσης ότι οι Ουκρανοί πολίτες μπορούν γενικά να εισέλθουν στον χώρο Σένγκεν χωρίς βίζα, υπό την προϋπόθεση ότι είναι κάτοχοι βιομετρικού διαβατηρίου ( εδώ , άρθρο 10 παράγραφος 2). Η Επιτροπή κάλεσε τα κράτη μέλη να επιτρέψουν την είσοδο και τη διαμονή όσων δεν διαθέτουν βιομετρικά διαβατήρια για ανθρωπιστικούς λόγους ( εδώ , άρθρο 6 παράγραφος 5 στοιχείο γ)). Τα κράτη μέλη το είχαν κάνει ούτως ή άλλως την περασμένη εβδομάδα, τουλάχιστον για τους Ουκρανούς.
Τεχνικά, η είσοδος για ανθρωπιστικούς λόγους καλύπτει μόνο την επικράτεια του οικείου κράτους μέλους, καθώς δεν πληροί τις προϋποθέσεις ως άδεια διαμονής κατά την έννοια του μεταναστευτικού δικαίου της ΕΕ ( εδώ , άρθρο 21 παράγραφος 1). Ωστόσο, αυτή η προειδοποίηση είναι σε μεγάλο βαθμό άσχετη αυτή τη στιγμή. Η Επιτροπή καλεί ανοιχτά τις κρατικές αρχές να παραμερίσουν αυτόν τον όρο ( εδώ , σελ. 5). Η ελεύθερη κυκλοφορία εντός του χώρου Σένγκεν είναι το σύνθημα της ημέρας. Οι κρατικοί γερμανικοί σιδηρόδρομοι έφτασαν στο σημείο να υπόσχονται δωρεάν ταξίδια με τρένο σε σημαντικές διαδρομές εισόδου . Η «κουλτούρα καλωσορίσματος» επέστρεψε, σε όλη την Ευρώπη.
Με την έναρξη ισχύος της εκτελεστικής απόφασης (ΕΕ) 2022/382 το απόγευμα της Παρασκευής ( εδώ , άρθρο 4), τα κράτη μέλη υποχρεούνται να διευκολύνουν την είσοδο Ουκρανών από το εξωτερικό ( εδώ , άρθρο 8 παράγραφος 3). Οι Ουκρανοί υπήκοοι που πραγματοποιούν επισκέψεις ή διακοπές αλλού ενδέχεται να βασιστούν σε αυτήν τη διάταξη για να ταξιδέψουν με ασφάλεια και νόμιμα στην ΕΕ. Κυρώσεις μεταφορέα δεν φαίνεται να ισχύουν σε τέτοια σενάρια ( εδώ , Παράρτημα V Μέρος Α(2)(α)). Ένα τόσο γενναιόδωρο πρόγραμμα εισδοχής δεν έχει προηγούμενο στην ιστορία της μετανάστευσης στην ΕΕ.
Προστασία χωρίς προειδοποιήσεις για Ουκρανούς και (ορισμένους) άλλους
Η παραίτηση από τις διαδικασίες ασύλου ήταν πάντα ένα βασικό πλεονέκτημα της προσωρινής προστασίας. Οι σύνθετες εξατομικευμένες αξιολογήσεις δίνουν τη θέση τους στη γενικευμένη απόκτηση καθεστώτος. Όλοι οι Ουκρανοί υπήκοοι που «κατοικούν» στη χώρα και έφυγαν στις 24 Φεβρουαρίου ή μετά θα λάβουν προσωρινή προστασία ( εδώ , άρθρο 1 παράγραφος 2 στοιχείο α)). Δεν υπάρχουν πρόσθετες απαιτήσεις, για παράδειγμα σχετικά με το επίπεδο αδιάκριτης βίας στην περιοχή προέλευσης, μόνο μια εξαίρεση για λόγους δημόσιας ασφάλειας ( εδώ , άρθρο 28). Η εκτελεστική απόφαση καλύπτει άτομα από την κατεστραμμένη από τον πόλεμο Μαριούπολη και όσους προέρχονται από τη σχετικά ασφαλή πόλη Lviv της Γαλικίας στο απώτατο δυτικό τμήμα της χώρας.
Μια σύγκριση δείχνει πόσο γενναιόδωρες είναι αυτές οι διατάξεις: η επιτυχία μιας αίτησης ασύλου Ιρακινών υπηκόων εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τις προσωπικές συνθήκες και την κατάσταση ασφάλειας στην περιοχή καταγωγής . Τίποτα από αυτά δεν έχει σημασία για τους Ουκρανούς. Θα λάβουν προσωρινή προστασία με βάση μόνο την εθνικότητα και τη διαμονή τους. Καλύπτονται επίσης οι Ουκρανοί που διαμένουν σε τρίτες χώρες, υπό την προϋπόθεση ότι ο τόπος συνήθους διαμονής τους είναι στην Ουκρανία. Η οδηγία για την προσωρινή προστασία δεν προδικάζει αυτό το αποτέλεσμα, καθώς οι «ειδικές ομάδες προσώπων» που επωφελούνται από το σύστημα θα μπορούσαν παρομοίως να περιγραφούν με πολύ στενότερους όρους ( εδώ , άρθρο 5 παράγραφος 1 στοιχείο α)· και εδώ , σ. 1595-1596 ).
Μόνο ένα ερώτημα προκάλεσε διαμάχες στο Συμβούλιο: το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν στην Ουκρανία. Οι αριθμοί που εμπλέκονται δεν είναι καθόλου άσχετοι: περισσότεροι από 70 χιλιάδες φοιτητές, ως επί το πλείστον από την Ινδία και την Αφρική, σπούδαζαν σε πανεπιστήμια της Ουκρανίας — εκτός από τους εργαζόμενους και τα μέλη της οικογένειας. Τα διεθνή μέσα ενημέρωσης είχαν επικρίνει την απροθυμία των κρατών μελών να δεχθούν αυτούς τους αλλοδαπούς . Το Συμβούλιο συμφώνησε τελικά σε μια τριπλή διαφοροποίηση:
(1) Τα μέλη της οικογένειας Ουκρανών πολιτών και προσφύγων με καθεστώς προστασίας καλύπτονται άνευ όρων ( εδώ , άρθρο 2 παράγραφος 1). Ένας εύλογα γενναιόδωρος ορισμός των μελών της οικογένειας, των συζύγων, των άγαμων συντρόφων, των ανήλικων άγαμων τέκνων και άλλων συγγενών, όπως οι γονείς, που εξαρτώνται από έναν δικαιούχο ( εδώ , άρθρο 2 παράγραφος 3). Για παράδειγμα, ο Ρώσος σύζυγος Ουκρανού υπηκόου από το Κίεβο θα λάβει προσωρινή προστασία.
(2) υπήκοοι τρίτων χωρών με έγκυρη μόνιμη κατοικία Ουκρανίας καλύπτονται εξίσου. Τα κράτη μέλη έχουν περιθώρια για να εφαρμόσουν την οδηγία ή να προσφέρουν προστασία βάσει της εθνικής νομοθεσίας ( εδώ , άρθρο 2 παράγραφος 2). Οι μόνιμοι κάτοικοι θα λάβουν προσωρινή προστασία εάν δεν μπορούν να επιστρέψουν στο σπίτι τους με ασφάλεια. Η εφαρμογή αυτών των όρων μπορεί να οδηγήσει στην εξέταση εγγράφων και άλλων αποδεικτικών στοιχείων που γνωρίζουμε από τις διαδικασίες ασύλου.
(3) Φοιτητές και άλλοι αλλοδαποί που είχαν μείνει νόμιμα στην Ουκρανία, αν και χωρίς μόνιμη κατοικία, δεν καλύπτονται αυτόματα ( εδώ , άρθρο 2 παράγραφος 3). Τα κράτη μέλη αποφασίζουν αυτόνομα εάν θα συμπεριλάβουν ή όχι αυτά τα άτομα. Εάν το πράξουν, θα λάβουν προσωρινή προστασία βάσει της Οδηγίας ( εδώ , άρθρο 7). Η νόμιμη διαμονή στην Ουκρανία και η αδυναμία επιστροφής στην πατρίδα είναι τα μόνα κριτήρια που πρέπει να πληρούν.
Αυτοματισμός απόκτησης κατάστασης: Επαναφόρτωση του Δουβλίνου;
Κοινό χαρακτηριστικό όλων των οδηγιών για το μεταναστευτικό δίκαιο της ΕΕ που εγκρίθηκαν τα τελευταία χρόνια είναι ο δηλωτικός χαρακτήρας της απόκτησης καθεστώτος. Οι υπήκοοι τρίτων χωρών δεν μπορούν να βασίζονται στις παροχές βάσει μιας οδηγίας χωρίς διοικητική απόφαση που να επαληθεύει το καθεστώς τους. Τα άτομα μπορούν να επωφεληθούν από ένα ατομικό δικαίωμα για έκδοση άδειας διαμονής, υπό την προϋπόθεση ότι πληρούν τα κριτήρια που ορίζονται στο παράγωγο δίκαιο, αλλά η απόκτηση του καθεστώτος δεν είναι αυτόματη ( εδώ , σελ. 14, και εδώ , παρ. 59).
Γιατί έχει σημασία αυτό για τους Ουκρανούς; Η οδηγία για την προσωρινή προστασία προϋποθέτει ότι οι δικαιούχοι λαμβάνουν προστασία σε μια συγκεκριμένη χώρα και όχι στο έδαφος της Ένωσης αφηρημένα. Αυτό εγείρει το επόμενο ερώτημα πώς και πότε τα άτομα πληρούν τις προϋποθέσεις ως δικαιούχοι προσωρινής προστασίας: τη στιγμή που περνούν τα εξωτερικά σύνορα, ανεξάρτητα από το εάν οι κρατικές αρχές έχουν επαληθεύσει το καθεστώς τους; Ή αφού έλαβε άδεια παραμονής; Παραδόξως, η οδηγία 2001/55/ΕΚ παραμένει σε μεγάλο βαθμό σιωπηλή για αυτό το θέμα, το οποίο δεν συζητήθηκε κατά τις διαπραγματεύσεις, οι εθνικές νομοθεσίες διαφέρουν επίσης: ενώ πολλές χώρες φαίνεται να υποθέτουν ότι η απόκτηση καθεστώτος είναι αυτόματη, άλλες προβλέπουν μια διαδικασία υποβολής αίτησης ( εδώ , σελ. .16, 28).
Αυτό το προφανώς τεχνικό ερώτημα, το οποίο μπορεί να είναι δύσκολο να γίνει κατανοητό για όσους δεν έχουν υπόβαθρο στο μεταναστευτικό δίκαιο της ΕΕ, έχει σημαντικές επιπτώσεις σε σενάρια μετακινήσεων μεταξύ των κρατών μελών. Ένα παράδειγμα δείχνει τη συνάφεια αυτής της ερώτησης. Ένας Ουκρανός υπήκοος εισέρχεται στη Ρουμανία στις 6 Μαρτίου 2022 και μεταβαίνει στην Ουγγαρία τρεις ημέρες αργότερα. Σε ποια χώρα απολαμβάνει προσωρινής προστασίας; Και αλλάζει η εκτίμησή μας εάν λάβει ρουμανική άδεια παραμονής και μετακομίσει στην Ουγγαρία τον Ιούλιο του τρέχοντος έτους; Οι αιτούντες άσυλο θα πρέπει να επιστρέψουν στη Ρουμανία και στα δύο σενάρια βάσει του κανονισμού Δουβλίνο III.
Μεγάλη έκπληξη: Δωρεάν επιλογή της χώρας προορισμού
Σε μια εκπληκτική στροφή, τα κράτη μέλη εγκατέλειψαν την ιδέα της σταθερής δικαιοδοσίας για το άσυλο, η οποία είχε καθορίσει τις πολιτικές συζητήσεις από τις αρχικές Συμβάσεις του Σένγκεν και του Δουβλίνου, που εγκρίθηκαν το 1990. Οι Ουκρανοί και άλλοι δικαιούχοι μπορούν να επιλέξουν ελεύθερα τον προορισμό τους. Οι ΜΚΟ είχαν περιστασιακά ονειρευτεί την «ελεύθερη επιλογή» ως εναλλακτική λύση στο απεχθή σύστημα του Δουβλίνου, αλλά λίγοι θα πίστευαν ότι θα μπορούσε ποτέ να πραγματοποιηθεί. Τα πράγματα εξελίχθηκαν διαφορετικά. Η απόλυτη ανάγκη για ρεαλιστικές λύσεις ενόψει περισσότερων από ένα εκατομμύριο συμμετοχών κατέστησε δυνατό αυτό που θα ήταν πολιτικό ταμπού μόλις πριν από δύο εβδομάδες.
Αν και υπάρχουν λίγες αμφιβολίες ότι η τοποθεσία της προσωρινής προστασίας θα είναι θέμα ελεύθερης επιλογής τις επόμενες εβδομάδες, η νομική εξήγηση είναι λιγότερο σαφής. Οι αναγνώστες που δεν ενδιαφέρονται για τις περιπλοκές της δογματικής αιτιολόγησης θα πρέπει να παραλείψουν τις επόμενες τέσσερις παραγράφους και να συνεχίσουν να διαβάζουν την ενότητα που ακολουθεί. Ο βαθμός νομικής αβεβαιότητας μπορεί να εξηγηθεί μόνο στο πλαίσιο του ασαφούς περιεχομένου της Οδηγίας για την Προσωρινή Προστασία, η οποία απέχει από τη ρητή αντιμετώπιση των βασικών ερωτημάτων. Υπάρχουν τουλάχιστον δύο εναλλακτικές εξηγήσεις για την ελεύθερη επιλογή, οι οποίες εξαρτώνται από το εάν η απόκτηση καθεστώτος είναι αυτόματη ή όχι.
Αφενός, η αυτόματη απόκτηση καθεστώτος θα σήμαινε άτομα που πληρούν τις προϋποθέσεις ως δικαιούχοι διεθνούς προστασίας, αυτοδικαίως τη στιγμή που εισέρχονται στην επικράτεια ενός κράτους μέλους. Μια ουκρανική οικογένεια που ταξιδεύει από τη Σλοβακία στη Μαδρίτη μέσω πολλών χωρών θα μπορούσε να ζητήσει από όλες αυτές τις χώρες να καλωσορίσουν την παρουσία τους σύμφωνα με την Οδηγία Προσωρινής Προστασίας. Η επιλογή των διακυβερνητικών διαδικασιών ανάκτησης ( εδώ , άρθρο 11) δεν θα άλλαζε την αυτόματη απόκτηση προσωρινής προστασίας. Η ελεύθερη επιλογή θα ήταν νομικά αδιάβροχη σε ολόκληρη την Ένωση, εάν η απόκτηση του καθεστώτος ήταν αυτόματη.
Από την άλλη πλευρά, η κατάσταση θα ήταν λιγότερο σαφής εάν οι άδειες διαμονής ήταν συστατικές, όπως είναι συνήθως. Σε περίπτωση δευτερευουσών μετακινήσεων, η χώρα προορισμού μπορεί να βασιστεί στην προσωρινή προστασία που παρέχεται αλλού για να αρνηθεί να χορηγήσει άλλη άδεια διαμονής. Τα άτομα ενδέχεται να αμφισβητήσουν αυτήν την άρνηση στα εθνικά δικαστήρια, αλλά παραμένει αβέβαιο εάν θα κερδίσουν την υπόθεση. Το άρθρο 11 θα μπορούσε να ερμηνευθεί ως υπονοούμενο ότι άλλες χώρες δεν είναι υποχρεωμένες να αναγνωρίσουν το καθεστώς προσωρινής προστασίας για δεύτερη φορά. Βεβαίως, μπορεί να αποφασίσουν οικειοθελώς διαφορετικά ( εδώ , άρθρο 7), και φαίνεται ότι υπάρχει πολιτικός συμβιβασμός για να γίνει ακριβώς αυτό, αλλά η οδηγία δεν χρειάζεται να περιέχει νομική υποχρέωση για τον σκοπό αυτό. Η δικαιοδοσία δεν μεταβιβάζεται ούτε βάσει του κανονισμού Δουβλίνο III, δεδομένου ότι ο κανονισμός δεν καλύπτει άτομα που αναζητούν προσωρινή προστασία ( εδώ , άρθρα 18 παράγραφος 1, 24 παράγραφος 3, 29 παράγραφος 2). Σε αυτό το σενάριο, η ελεύθερη επιλογή θα ήταν θέμα εγχώριων πρακτικών περισσότερο από υπερεθνική νομική συνταγή. Η πρόσβαση στο σύστημα ασύλου θα ήταν η εναλλακτική επιλογή εάν τα κράτη αρνούνταν να παράσχουν προσωρινή προστασία.
Ποια λύση είναι πιο πειστική; Είναι αδύνατο να δοθεί μια σίγουρη απάντηση σε αυτή τη συγκυρία, αλλά τα δογματικά υπέρ και τα κατά φαίνονται στον ορίζοντα. Πολλά επιχειρήματα υποστηρίζουν την αυτόματη απόκτηση καθεστώτος: η οδηγία απέχει από τη ρύθμιση των διαδικασιών υποβολής αιτήσεων. Οι αποφάσεις του Συμβουλίου «έχουν ως αποτέλεσμα τη θέσπιση προσωρινής προστασίας» και τον τερματισμό του καθεστώτος, φαινομενικά αυτοδικαίως ( εδώ , άρθρο 5, παράγραφος 3, 6). και θα διευκολυνθεί η είσοδος στην επικράτεια. Για να είμαστε σίγουροι, οι κρατικές αρχές μπορεί να πρέπει να εξακριβώσουν εάν κάποιος είναι Ουκρανός υπήκοος ή αποτελεί απειλή για τη δημόσια ασφάλεια. Ωστόσο, τέτοιοι όροι δεν χρειάζεται να εμποδίζουν την αυτόματη απόκτηση καθεστώτος, υπό τον όρο ότι η νομολογία για τους πολίτες της Ένωσης και τους Τούρκους υπηκόους μπορεί να προβληθεί βάσει προσωρινής προστασίας ( εδώ , σκέψεις 31-32, και εδώ , σκέψη 51).
Ταυτόχρονα, το γενικό σύστημα και το πλαίσιο υποστήριξαν τη δηλωτικότητα: η διατύπωση αναφέρεται σκόπιμα σε «υποχρεώσεις των κρατών μελών» και όχι σε ατομικά δικαιώματα των μεταναστών ( εδώ , άρθρα 8-19· και εδώ , σ. 201). Η προσωρινή προστασία θεωρήθηκε γενικά ως ζήτημα κρατικής διακριτικής ευχέρειας ( εδώ , σ. 204, 211· και εδώ , σ. 291). Ως εκ τούτου, η ένσταση για την επιλογή της παράλληλης πρόσβασης στο σύστημα ασύλου για τη διασφάλιση των ατομικών δικαιωμάτων ( εδώ , σ. 210-212)· το υπόμνημα της Επιτροπής αναγνώρισε ότι το κείμενο δεν πραγματεύεται σημαντικά θέματα εξαρχής ( εδώ , αριθ. 5.3, 6.3)· Τα κράτη μέλη μπορούν ενδεχομένως να ορίσουν ακόμη και αριθμητικές ποσοστώσεις, η εξάντληση των οποίων σημαίνει ότι η προσωρινή προστασία δεν θα είναι πλέον διαθέσιμη ( εδώ , άρθρο 25 παράγραφος 1, παράγραφος 3). Οι μεταφορές «take charge» σε χώρες όπου ο δικαιούχος δεν είχε μείνει προηγουμένως, υπόκεινται στη διπλή συναίνεση του ατόμου και της χώρας ( εδώ , άρθρα 25 παράγραφος 2, 26 παράγραφος 1· και εδώ , σελ. 1220). Ελλείψει σαφώς καθορισμένων ενδείξεων για το αντίθετο, μπορεί να ισχύει η αρχή της εθνικής δικονομικής αυτονομίας· να θυμάστε ότι η Οδηγία βασίστηκε σε πολυετείς συζητήσεις στο πλαίσιο του διακυβερνητικού τρίτου πυλώνα, όπου η αυτόματη απόκτηση καθεστώτος ήταν αδιανόητη ( εδώ , σελ. 413-437).
Τέλος του μήνα του μέλιτος; Αλλαγή μεταναστευτικών προτύπων με την πάροδο του χρόνου
Η νομική αιτιολόγηση της ελεύθερης επιλογής δεν είναι άμεσα σχετική. Η έξαρση της ολόψυχης αλληλεγγύης σε ολόκληρη την Ευρώπη σημαίνει ότι όλα τα κράτη μέλη είναι έτοιμα να αναλάβουν την ευθύνη σε πρωτοφανή κλίμακα. Σε δήλωση που επισυνάπτεται στο τελικό κείμενο της εκτελεστικής απόφασης του Συμβουλίου (αιτιολογική σκέψη 15), τα κράτη μέλη συμφώνησαν να μην χρησιμοποιήσουν τη θεωρητική επιλογή επιστροφής ατόμων σε χώρα όπου απολαμβάνει προσωρινής προστασίας σε περίπτωση δευτερευουσών μετακινήσεων ( εδώ , άρθρο 11).
Κανείς δεν γνωρίζει εάν η αρχική αίσθηση απεριόριστης αλληλεγγύης προς τους Ουκρανούς και μεταξύ των κρατών μελών θα παραμείνει ή θα μειωθεί τους επόμενους μήνες. Οι ουρές στα σύνορα Ουγγαρίας-Ρουμανίας , που είναι εξωτερικά σύνορα του χώρου Σένγκεν, μπορεί να είναι μια πρώτη ένδειξη για τα πράγματα που θα ακολουθήσουν. Θυμηθείτε πώς οι κρατικές πρακτικές και η κοινή γνώμη άλλαξαν αρκετά δραματικά τον χειμώνα του 2015/16. Η δυνατότητα δευτερογενών κινήσεων μετά την αρχική κατανομή με βάση την «ελεύθερη επιλογή» μπορεί να γίνει μήλο της έριδος κάποια στιγμή στο μέλλον.
Η εμπειρία δείχνει ότι τα προσφυγικά κινήματα συχνά εκτυλίσσονται σε φάσεις. Οι άνθρωποι αρχικά αναζητούν καταφύγιο σε γειτονικές χώρες, με την ελπίδα να επιστρέψουν γρήγορα στην πατρίδα τους. Η γεωγραφική εγγύτητα, οι πολιτιστικές και γλωσσικές ομοιότητες και οι ιστορικές συνδέσεις συνήθως αποτελούν την αρχική επιλογή του προορισμού. Επιπλέον, πολλοί πηγαίνουν εκεί όπου κατοικούν ήδη οικογένειες και φίλοι. Τα στοιχεία της Eurostat καταδεικνύουν ότι μια τέτοια «αλυσιδωτή μετανάστευση» θα κατευθύνει κυρίως τους Ουκρανούς ανατολικά προς την Ευρώπη, καθώς και την Ιταλία, την Ισπανία, τη Γερμανία και την Πορτογαλία .
Ωστόσο, η γεωγραφική εγγύτητα μπορεί σταδιακά να χάσει τη σημασία της, όπως έγινε το 2015, όταν όλο και περισσότεροι Σύροι άρχισαν να κινούνται προς την Ευρώπη . Οι καλύτερες συνθήκες διαβίωσης και η πρόσβαση στην αγορά εργασίας είναι κρίσιμοι παράγοντες μεσοπρόθεσμα ( εδώ , σ. 131-134). Μπορεί να αποδειχθεί ότι δεν είναι διαθέσιμα σε χώρες του πρώτου καταφυγίου όπου κυριολεκτικά εκατομμύρια άνθρωποι μπορεί να χρειαστεί να φιλοξενηθούν για μεγάλο χρονικό διάστημα. Ο αφηρημένος χαρακτήρας των δικαιωμάτων που συνδέονται με την προσωρινή προστασία, ο οποίος παραμένει χαμηλότερος από το επίπεδο προστασίας που παρέχεται στους δικαιούχους επικουρικής προστασίας, αυξάνει περαιτέρω την πιθανότητα διαφορών σε ολόκληρη την Ένωση ( εδώ , άρθρα 12-13 και εδώ , άρθρα 20-34).
Οι αιτήσεις ασύλου δεν αποτελούν πανάκεια για την υπέρβαση αυτών των νομοθετικών περιορισμών. Τα άρθρα 17-19 της Οδηγίας σχεδιάστηκαν έτσι ώστε να παρέχουν στα κράτη περιθώρια αναστολής των διαδικασιών ασύλου ( εδώ , σ. 1212-1214). Εάν τα κράτη μέλη χρησιμοποιήσουν αυτήν την επιλογή, η Οδηγία Προσωρινής Προστασίας 2001/55/ΕΚ λειτουργεί αναμφισβήτητα ως lex specialis , ακόμη και αν δεν υπάρχει ρητή εξαίρεση στην οδηγία 2013/32/ΕΕ για τις διαδικασίες ασύλου. Τα κράτη μέλη που δεν χρησιμοποιούν αυτήν την επιλογή μπορούν ομοίως να αναστείλουν εκ των πραγμάτων την επεξεργασία ασύλου ( εδώ , άρθρα 31 παράγραφοι 3 έως 6). Να θυμάστε ότι οι διαδικασίες περιστασιακά χρειάζονται χρόνια για να ολοκληρωθούν, ακόμη και σε συνηθισμένες καταστάσεις. Οι αιτούντες δεν μπορούν να βασίζονται στις συνθήκες υποδοχής των αιτούντων άσυλο στο μεταξύ ( εδώ , άρθρο 3 παράγραφος 3).
Οι δύσκολες συνθήκες διαβίωσης και η έλλειψη οικονομικής προοπτικής στις χώρες του πρώτου καταφυγίου μπορεί να παρακινήσουν πολλούς να πάνε αλλού μεσοπρόθεσμα. Εάν συνέβαινε αυτό, τα κράτη μέλη μπορεί να έχουν δεύτερες σκέψεις σχετικά με την ελεύθερη επιλογή. Αυτό θα στρέψει τα φώτα της δημοσιότητας στο νομικό καθεστώς όσων μετακινούνται σε άλλα κράτη μέλη. Η νομική απάντηση εξαρτάται, όπως είδαμε, από το αν η απόκτηση καθεστώτος είναι αυτόματη ή όχι. Αυτές οι δογματικές αβεβαιότητες δεν είναι σχετικές σε αυτή τη συγκυρία, αλλά δείχνουν πόσο σημαντική θα είναι η καλύτερη κατανόηση των νομικών περιγραμμάτων της προσωρινής προστασίας τους επόμενους μήνες. Τα πολιτικά και ρεαλιστικά επιχειρήματα για την ενεργοποίηση της Οδηγίας Προσωρινής Προστασίας είναι πρωταρχικής σημασίας, αλλά οι νομικές συνέπειες αυτής της απόφασης απομένουν να ανακαλυφθούν.
Αυτή η ανάρτηση ιστολογίου γράφτηκε για το Συνταγματικό Ιστολόγιο και το Ιστολόγιο του EU Immigration and Asylum Law of the Odysseus Academic Network. θα δημοσιευθεί παράλληλα και στις δύο πλατφόρμες.
Αυτή είναι μια αυτόματη μετάφραση μιας ανάρτησης που δημοσιεύτηκε στο Verfassungsblog στη διεύθυνση URL https://verfassungsblog.de/temporary-protection-for-ukrainians/ στις Sat, 05 Mar 2022 19:12:04 +0000.