Στο πλαίσιο των βαθιών (γεω-)πολιτικών αλλαγών, και μετά τη Διάσκεψη για το Μέλλον της Ευρώπης, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (ΕΚ) ζήτησε εκτενείς αλλαγές στη Συνθήκη. Τον Νοέμβριο του 2023, ενέκρινε προτάσεις για μεταρρύθμιση της Συνθήκης, οι οποίες θα είχαν εκτεταμένες επιπτώσεις στον τομέα της άμυνας εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Αυτή η ανάρτηση ιστολογίου αναλύει τον προτεινόμενο σχηματισμό της Ευρωπαϊκής Αμυντικής Ένωσης (EDU) και την εισαγωγή της ψηφοφορίας με ειδική πλειοψηφία (QMV), μεταξύ άλλων σημαντικών προτάσεων, ενώ συμπεραίνει ότι το νέο πλαίσιο θα δημιουργήσει πιθανώς αντιφατικά αποτελέσματα και θα αμφισβητήσει ανεπιθύμητα την τρέχουσα συνταγματική ισορροπία. Ως εκ τούτου, η αξιοποίηση του ισχύοντος πλαισίου της Συνθήκης θα ήταν προτιμητέα λύση.
«Ευρωπαϊκή Αμυντική Ένωση» και έκτακτες εξουσίες της Επιτροπής σχετικά με τα έκτακτα μέτρα
Αν και μια γενική συζήτηση της πρότασης έχει συμπεριληφθεί στο Ιστολόγιο Συντάγματος , έχει λάβει σχετικά λίγη προσοχή, πόσο μάλλον μια νομική ανάλυση των συνεπειών της στον τομέα της άμυνας. Μια τέτοια ανάλυση είναι σημαντική λαμβανομένων υπόψη των προκλήσεων ασφάλειας για την Ευρώπη, που οδηγεί σε εκκλήσεις για πολύ πιο ολοκληρωμένη άμυνα της ΕΕ και ακόμη και πυρηνικά όπλα . Ταυτόχρονα, για την ΕΕ ως κοινότητα που βασίζεται σε αξίες, η δημοκρατική νομιμότητα της λήψης αποφάσεων είναι ένα σημαντικό σημείο ελέγχου έναντι του οποίου πρέπει να κριθούν αυτές οι μεταρρυθμίσεις. Επιπλέον, οι εκτιμήσεις για το κράτος δικαίου απαιτούν επανεξέταση της νομικής αναγκαιότητας και της συνέπειας των προτεινόμενων τροποποιήσεων.
Η «ναυαρχίδα» αυτής της πρότασης είναι η δημιουργία μιας EDU. Πριν από την έγκριση της πρότασης από το ΕΚ, η EDU φαινόταν να χρησιμοποιείται κυρίως ως πολιτικός όρος χωρίς πάγια ή νομική σημασία. Το 2017 , ο Γιούνκερ, ως τότε Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, ήθελε να επιτύχει μια «πλήρη» EDU έως το 2025. Ο σημερινός Πρόεδρος συμφωνεί με αυτόν τον στόχο, αλλά φαίνεται ότι έχει εγκαταλείψει τον στόχο της παράδοσης το 2025 και περιλαμβάνει συγκεκριμένα τον υποψήφιο -Τα κράτη μέλη σε αυτή τη φιλοδοξία.
Αξιοσημείωτο είναι ότι η πρόταση του ΕΚ χρησιμοποιεί την EDU για να χαρακτηρίσει τη πρόσφατα προβλεπόμενη στρατιωτική διάσταση της ΕΕ. Αυτό αγνοεί τις ισχύουσες διατάξεις της Συνθήκης που ήδη παρέχουν την έννοια της «κοινής άμυνας». Δεν είναι απολύτως σαφές εάν αυτή ήταν μια συνειδητή απόφαση των «framers». Το άρθρο 42 παράγραφος 2 της ΣΕΕ παρέχει τη βάση για (την καθιέρωση) «κοινής άμυνας». Η διαδικασία του άρθρου ορίζει ότι το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο μπορεί να αποφασίσει για το σκοπό αυτό ομόφωνα, μετά την οποία τα κράτη μέλη πρέπει να εγκρίνουν αυτήν την απόφαση και να τη δοκιμάσουν σε σχέση με τις δικές τους συνταγματικές διατάξεις. Αυτή η διαδικασία είναι συγκρίσιμη με την απλοποιημένη τροποποίηση της Συνθήκης.
Η προτεινόμενη EDU προορίζεται να παρέχει ενεργά ασφάλεια για την Ένωση. Η πρόταση, αισθητικά, επιχειρεί να ευθυγραμμίσει περισσότερο το άρθρο 42 παράγραφος 7 της ΣΕΕ με το περίφημο άρθρο 5 του ΝΑΤΟ. Η πρόταση μεταρρύθμισης της Συνθήκης του 2023 αναφέρει ρητά ότι «μια ένοπλη επίθεση σε ένα κράτος μέλος θεωρείται επίθεση σε όλα τα κράτη μέλη». Ωστόσο, το άρθρο 42 παράγραφος 7 της ΣΕΕ είναι σε μεγάλο βαθμό ήδη συγκρίσιμο με το άρθρο 5 της Συνθήκης ΝΑΤΟ και είναι αναμφισβήτητα διατυπωμένο πιο επιτακτικά και ευρύτερα για τα κράτη μέλη της ΕΕ: περιέχει «το καθήκον» να παρέχουν βοήθεια «με κάθε μέσο» τη διάθεσή τους. Και για την ιστορία, το «όλα» περιλαμβάνει επίσης στρατιωτικούς πόρους. Καινοτομία είναι ότι στο νέο κείμενο αναφέρεται η ίδια η EDU ως οντότητα (εκτός από τα κράτη μέλη) στην οποία στηρίζεται η υποχρέωση στρατιωτικής αλληλεγγύης.
Στενά συνδεδεμένα με τη στρατιωτική αλληλεγγύη, ειδικά σε μια προσέγγιση ολόκληρης της κοινωνίας και σε σχέση με τις υβριδικές απειλές, είναι τα έκτακτα μέτρα. Το άρθρο 222 της ΣΛΕΕ περιλαμβάνει επί του παρόντος τη «ρήτρα αλληλεγγύης», η οποία προορίζεται για τρομοκρατικές επιθέσεις και φυσικές ή ανθρωπογενείς καταστροφές. Θεσμικά, το Συμβούλιο έχει κεντρικό ρόλο από αυτή την άποψη. Η προτεινόμενη τροποποίηση του άρθρου 222 της ΣΛΕΕ στοχεύει να το αλλάξει σημαντικά. Το Συμβούλιο, μαζί με το Κοινοβούλιο, μπορεί σε περίπτωση «έκτακτης ανάγκης» να χορηγήσει στην Επιτροπή «έκτακτες εξουσίες», οι οποίες περιλαμβάνουν «αυτές που της επιτρέπουν να κινητοποιήσει όλα τα απαραίτητα μέσα».
Αξίζει να σημειωθεί ότι υπό το φως αυτών των σκέψεων, η πρόταση αφήνει ανέγγιχτο το άρθρο 4 παράγραφος 2 της ΣΕΕ. Επί του παρόντος, αυτό το άρθρο αποτελεί ακρογωνιαίο λίθο για τον περιορισμό του πεδίου εφαρμογής της άμυνας της ΕΕ, καθώς ορίζει ότι η ΕΕ σέβεται τα βασικά κρατικά καθήκοντα (μεταξύ άλλων) της εδαφικής άμυνας και της εθνικής ασφάλειας. Ως εκ τούτου, φαίνεται να υπάρχει ένταση μεταξύ της πρότασης και αυτής της διάταξης. Η πλήρης μεταβίβαση στρατιωτικών μονάδων και εξουσιών, όπως επιδιώχθηκε για παράδειγμα με την Ευρωπαϊκή Αμυντική Κοινότητα (EDC) τη δεκαετία του 1950, σε καμία περίπτωση δεν είναι δυνατή χωρίς τροποποίηση του άρθρου 4 παράγραφος 2 της ΣΕΕ. Ωστόσο, στα μάτια του ΕΚ, προφανώς, η υπαγωγή στρατιωτικών μονάδων υπό την «επιχειρησιακή διοίκηση» της ΕΕ (περισσότερα για αυτό αργότερα), είναι συμβατή με την τρέχουσα Συνθήκη. Αυτή η εξήγηση φαίνεται αμυντική. Εξάλλου, ο σεβασμός των εθνικών καθηκόντων δεν εμποδίζει την ΕΕ να εκτελεί πρόσθετες λειτουργίες που δεν έρχονται σε αντίθεση με τα εθνικά προνόμια. Απαιτείται περαιτέρω συζήτηση για να αποφασιστεί πού ακριβώς βρίσκεται το όριο αυτής της διάταξης.
QMV στην ΚΕΠΠΑ και την ΚΠΑΑ
Εκτός από τη δημιουργία μιας EDU, η πρόταση μεταρρυθμίζει επίσης διαδικαστικά την αμυντική συνεργασία. Επί του παρόντος, οι αποφάσεις στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ και της ΚΠΑΑ λαμβάνονται γενικά με αφωνία. Αυτή η λήψη αποφάσεων ήταν το αποτέλεσμα της ανάπτυξης της ΚΕΠΠΑ και της ΚΠΑΑ και της αρχικής αρχιτεκτονικής τους ως ειδικού διακυβερνητικού πυλώνα στη Συνθήκη του Μάαστριχτ. Αντανακλά την υπόθεση ότι τα (κυρίαρχα) κράτη μέλη, μέσω του (Ευρωπαϊκού) Συμβουλίου, παρέχουν τη δημοκρατική νομιμότητα των αποφάσεων σε αυτούς τους τομείς. Η στάση επιδίωξης συναίνεσης εντός του Συμβουλίου εξακολουθεί να εκτιμάται ιδιαίτερα. Ωστόσο, δέχεται επίθεση από το φαινόμενο της «πολιτικοποίησης» της λήψης αποφάσεων με αποτέλεσμα στρατηγικά βέτο. Μετά από αυτές τις εξελίξεις, η Επιτροπή , το Κοινοβούλιο , το Συμβούλιο και τα κράτη μέλη αναγνώρισαν, σε διάφορους βαθμούς, την απαίτηση αψυχίας που συχνά εμποδίζει την ΕΕ να υπερασπιστεί τα συμφέροντά της και να επιδιώξει τους στόχους της.
Υπό αυτό το πρίσμα, η εισαγωγή της QMV σε ολόκληρο τον τομέα ΚΕΠΠΑ και ΚΠΑΑ που προβλέπεται στην παρούσα πρόταση είναι λογική. Όχι μόνο θα ενσωμάτωνε περισσότερο τους τομείς στις «τακτικές» πολιτικές της ΕΕ, αλλά θα αύξανε επίσης την αποτελεσματικότητα και (σε συνδυασμό με άλλα μέτρα) θα μπορούσε ακόμη και να ενισχύσει τη δημοκρατική νομιμότητα. Ωστόσο, στο πλαίσιο της πρότασης εξαφανίζονται και ορισμένες υφιστάμενες εγγυήσεις. Μολονότι στην προτεινόμενη τροπολογία ένα κράτος μέλος εξακολουθεί να «μπορεί να ζητήσει» να παραπεμφθεί ένα θέμα στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, το «φρένο έκτακτης ανάγκης» αφαιρείται από την αποτελεσματικότητά του. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο εγκρίνει επίσης αποφάσεις μόνο από την QMV. Η αναφορά του μπορεί να συμβάλει σε καλύτερη ουσιαστική συζήτηση με ένα ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, αλλά στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου ένα κράτος μέλος θα είναι επίσης «εκτός ψήφου». Το μέσο της «εποικοδομητικής αποχής», που είναι απαραίτητο για τη διατήρηση της ενότητας της πολιτικής της Ένωσης, καταργείται. Σε συνδυασμό με τον μειωμένο ρόλο του «φρένου έκτακτης ανάγκης», αυτές οι αλλαγές εμπεριέχουν τον κίνδυνο να εξασθενίσει τελικά η στάση επιδίωξης συναίνεσης στο (Ευρωπαϊκό) Συμβούλιο. Αυτό πιθανώς επιδιώκεται ακόμη και από τους συγγραφείς, καθώς η πρόταση στοχεύει στην αλλαγή του ρόλου του Συμβουλίου σε ρόλο συγκρίσιμο με τη Γερουσία.
Ωστόσο, δεν είναι μόνο αυτές οι ανησυχίες. Η απαίτηση της ανωνίας έχει ισχυρές ρίζες στο εθνικό δίκαιο και τελικά προστατεύει την εθνική κυριαρχία. Το γερμανικό συνταγματικό δίκαιο είναι ζωτικής σημασίας, εν μέρει επειδή το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο με την (α)διάσημη απόφαση της Λισαβόνας έθεσε αυστηρούς περιορισμούς στην ενσωμάτωση στην ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του τομέα της άμυνας. Σύμφωνα με το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο, η αρχή της αφωνίας (του άρθρου 43 ΣΕΕ) συνεπάγεται ότι κανένα από τα κράτη μέλη δεν μπορεί να εξαναγκαστεί να συμμετάσχει σε αποστολές παρά τη θέλησή του – κάτι που είναι αδιανόητο σε μια EDU με QMV. Θα χρειαζόταν μια τροποποίηση της Συνθήκης για να αλλάξει αυτό. Ωστόσο, το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο έκρινε επίσης ότι εάν η Γερμανία συνεργαζόταν σε μια τέτοια αλλαγή συνθήκης, αυτό θα ήταν αντίθετο με το σύνταγμά της – συγκεκριμένα τη συνταγματική απαίτηση της κοινοβουλευτικής έγκρισης. Συνεπώς, η Γερμανία θα έπρεπε να τροποποιήσει το σύνταγμά της, αλλά επειδή αφορά άρθρα υπό την προστασία της ρήτρας αιωνιότητας , η Γερμανία θα έπρεπε να υιοθετήσει ένα εντελώς νέο σύνταγμα. Αν και αυτό δεν είναι τεχνικά αδύνατο, φαίνεται πολύ απίθανο από πολιτική άποψη. Ως εκ τούτου, αυτό φαίνεται να είναι ένα ανυπέρβλητο εμπόδιο στο QMV.
Περιπλοκές σχετικά με τη θεσμική ισορροπία
Προκύπτουν περαιτέρω ασυνέπειες όταν εξετάζεται ο (νέος) ρόλος που πρέπει να διαδραματίσουν τα θεσμικά όργανα της ΕΕ στην καθημερινή λειτουργία της EDU. Ο ρόλος του Κοινοβουλίου αυξάνεται σημαντικά: θα πρέπει να συναινέσει στον τρόπο καθορισμού και εφαρμογής της ΚΕΠΠΑ και της ΚΠΑΑ (άρθρο 24 παράγραφος 1 ΣΕΕ). Επιπλέον, το νέο άρθρο 42 παράγραφος 4α της ΣΕΕ ορίζει ότι το Κοινοβούλιο θα πρέπει να συναινεί σε μη στρατιωτικές ή στρατιωτικές αποστολές της ΕΕ. Παρά την εισαγωγή του QMV, ο ρόλος του Συμβουλίου σε αυτόν τον νέο αστερισμό είναι ασαφής. Αυτό θα μπορούσε να θέσει σε κίνδυνο τους στόχους αυτών των προτάσεων: ενώ ο αυξημένος ρόλος του ΕΚ αυξάνει τη δημοκρατική νομιμότητα, θα μπορούσε ταυτόχρονα να αναιρέσει το προβλεπόμενο πλεονέκτημα του QMV (αποτελεσματική λήψη αποφάσεων), καθώς η ψηφοφορία εντός του Κοινοβουλίου μπορεί να παρουσιάσει τις δικές του αναποτελεσματικότητα.
Οι νεοεισαχθέντες «στρατιωτικές μονάδες που περιλαμβάνουν μόνιμη ικανότητα ταχείας ανάπτυξης» (RDC) στο αναθεωρημένο άρθρο 42 παράγραφος 3 της ΣΕΕ αποτελούν ένα καλό παράδειγμα. Το RDC τίθεται υπό την «επιχειρησιακή διοίκηση της Ένωσης». Αυτή η διατύπωση όχι μόνο συνεπάγεται ριζικές αλλαγές, αλλά δημιουργεί και αβεβαιότητα. Πρώτον, το σημερινό RDC που δημιουργείται αποτελείται αποκλειστικά από τις δυνάμεις των κρατών μελών και βασίζεται σε τροποποιημένες ομάδες μάχης της ΕΕ. Σύμφωνα με τη νέα πρόταση, η RDC θα είναι μέρος της EDU, όπου οι δυνάμεις της είναι μέρος της ΕΕ, ενώ τα κράτη μέλη μπορούν να παρέχουν πρόσθετες δυνάμεις.
Δεύτερον, δεν είναι σαφές με ποιον τύπο ανάπτυξης πρόκειται να ανατεθεί σε αυτό το RDC. Το νέο άρθρο 42 παράγραφος 4α της ΣΕΕ απαιτεί έγκριση τόσο από το Συμβούλιο όσο και από το Κοινοβούλιο για αποστολές . Αυτές οι αποστολές αναφέρονται στο άρθρο 42 παράγραφος 1 της ΣΕΕ και πρέπει να αναπτυχθούν «εκτός της Ένωσης». Ο κατάλογος αποστολών στο άρθρο 43 ΣΕΕ επικαιροποιείται στην πρόταση, αλλά αναφέρεται επίσης μόνο σε αποστολές που πρέπει να αναληφθούν εκτός της Ένωσης. Ωστόσο, η επικαιροποιημένη ρήτρα συλλογικής αυτοάμυνας του άρθρου 42 παράγραφος 7 της ΣΕΕ φαίνεται να υποδηλώνει ότι το RDC θα χρησιμοποιείται επίσης σε περιπτώσεις αυτοάμυνας. Σε περιπτώσεις επίθεσης, όχι μόνο τα κράτη μέλη, αλλά και η ίδια η Αμυντική Ένωση έχουν την υποχρέωση βοήθειας και βοήθειας. Στην πραγματικότητα, αυτό δείχνει μια άλλη αντίφαση, καθώς η συλλογική αυτοάμυνα που αναφέρεται στο άρθρο 42 παράγραφος 7 της ΣΕΕ (και στο άρθρο 5 της Συνθήκης του ΝΑΤΟ) προέρχεται από το άρθρο 51 του Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών. Δεδομένου ότι μόνο τα κράτη μέλη μπορούν να επικαλεστούν αυτό το άρθρο, η EDU δεν θα είναι σε θέση να ενεργοποιήσει το άρθρο 42 παράγραφος 7 της ΣΕΕ.
Η τρίτη αβεβαιότητα που δημιουργεί το προτεινόμενο άρθρο 42 παράγραφος 3 της ΣΕΕ είναι η ορολογία της «επιχειρησιακής διοίκησης». Γενικά, η «επιχειρησιακή διοίκηση» αναφέρεται στην εξουσία που ασκείται σε ορισμένες (κατανεμημένες) μονάδες και περιορίζεται στην ολοκλήρωση των εντεταλμένων καθηκόντων. Διαφορετικά, η «πλήρης διοίκηση» αναφέρεται στην κυρίαρχη εξουσία να αποφασίζει για την ανάπτυξη ή την ανάκτηση των ενόπλων δυνάμεων συνολικά. Ως εκ τούτου, η «επιχειρησιακή διοίκηση» φαίνεται να υποδηλώνει ότι όχι η Ένωση, αλλά μια άλλη οντότητα, διατηρεί την πλήρη κυριαρχία του RDC – οι πιο λογικοί υποψήφιοι είναι τα κράτη μέλη. Υπό αυτή την έννοια, οι «ένοπλες δυνάμεις» δεν θα ήταν μέρος της EDU αλλά μάλλον θα σχημάτιζαν μια Ευρωπαϊκή Αμυντική Συμμαχία. Αν και αυτό από νομική άποψη και υπό το φως των προηγούμενων εκτιμήσεων θα ήταν πιο σωστό, έρχεται σε αντίθεση με το νέο στοιχείο της διάταξης 42 παράγραφος 7 ΣΕΕ, το οποίο δημιουργεί υποχρέωση για την EDU να παρέχει βοήθεια και βοήθεια σε περίπτωση επίθεσης.
συμπέρασμα
Οι προτεινόμενες αλλαγές φαίνεται να απορρέουν από ένα γενικό και αφηρημένο όραμα της λειτουργίας της Ε.Ε. Συνεπώς, η σχέση μεταξύ της εκτελεστικής εξουσίας και του αντιπροσωπευτικού κλάδου θα ήταν πιο συμβατική από ό,τι στη σημερινή ΕΕ, και ο ρόλος της εθνικής κυβέρνησης στη λήψη αποφάσεων θα περιοριζόταν σε κάτι παρόμοιο με τη Γερουσία.
Χωρίς να κρίνουμε αυτό το όραμα της ίδιας της ΕΕ, κατά την άποψή μας δεν θα οδηγούσε απαραίτητα σε μια καλύτερη αμυντική ένωση. Επιπλέον, λόγω της διαφορετικής και αβέβαιης συνταγματικής φύσης του, η δημιουργία του θα ήταν τελικά μια βολή στο σκοτάδι. Δεν είναι σαφές πώς το πρόσφατα προτεινόμενο πλαίσιο θα έλυνε τα τρέχοντα προβλήματα και γιατί θα ήταν προτιμότερο από τις επιλογές βάσει των ισχυουσών Συνθηκών.
Η ανάλυση της προτεινόμενης EDU, η εισαγωγή της QMV και οι συνέπειες για τη θεσμική ισορροπία δείχνει ότι οι τροποποιητικές διατάξεις συχνά αποτυγχάνουν να επιλύσουν τα υπάρχοντα προβλήματα. Οι αρχές στις οποίες βασίζονται οι ισχύουσες Συνθήκες (κυρίως το άρθρο 4 παράγραφος 2 ΣΕΕ) παραμένουν άθικτες. Ωστόσο, οι διατάξεις ΚΕΠΠΑ και ΚΠΑΑ τροποποιούνται σε τέτοιο βαθμό που έρχονται σε αντίθεση με τις αντίστοιχες αρχές. Αυτό δημιουργεί ασυνέπεια καθώς και νομική αβεβαιότητα, η οποία είναι προβληματική από δημοκρατική σκοπιά.
Κατά την άποψή μας, η εφαρμογή μιας EDU και των συνοδευτικών διαδικασιών θα πρέπει να αντιστοιχούν στην τρέχουσα λειτουργία του CDSP και στη νομική του βάση. Οι τρέχουσες Συνθήκες, οι οποίες έχουν ήδη σχεδιαστεί για την προστασία της δημοκρατικής νομιμότητας, παρέχουν επαρκείς διαδικαστικές δυνατότητες για την επίτευξη των επιθυμητών στόχων. Η οικοδόμηση πάνω σε αυτά τα θεμέλια όχι μόνο ενισχύει την ΕΕ εξωτερικά, αλλά και εσωτερικά.
Αυτή είναι μια αυτόματη μετάφραση μιας ανάρτησης που δημοσιεύτηκε στο Verfassungsblog στη διεύθυνση URL https://verfassungsblog.de/towards-a-european-defence-union/ στις Tue, 23 Apr 2024 06:00:45 +0000.