Την 1η Απριλίου 2024, ο κανόνας Ponsonby, η συνταγματική σύμβαση που θέτει τα πρότυπα για το ρόλο του Κοινοβουλίου στον τρόπο με τον οποίο το Ηνωμένο Βασίλειο συνάπτει συνθήκες, έγινε 100 ετών. δεν είναι πλέον κατάλληλο για το σκοπό και το Κοινοβούλιο είναι όλο και πιο δυσαρεστημένο με αυτό.
Σε αντίθεση με το Κογκρέσο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Κοινοβούλιο του Westminster δεν έχει δικαίωμα αρνησικυρίας για τις συνθήκες, ούτε μπορεί να επιμείνει στη διεξαγωγή συζήτησης για αυτές. Οι νομοθετικοί κανόνες για τον έλεγχο περιορίζουν τον διαθέσιμο χρόνο για έλεγχο και πάσχουν από μια πληθώρα άλλων αδυναμιών. Η Επιτροπή Δημόσιας Διοίκησης και Συνταγματικών Υποθέσεων της Βουλής των Κοινοτήτων ζήτησε μεταρρυθμίσεις σε μια έκθεση του 2024 , αλλά η κυβέρνηση απέρριψε σε μεγάλο βαθμό τις προτάσεις της Επιτροπής. Ωστόσο, τα ζητήματα παραμένουν, όπως καταδεικνύεται από την επικύρωση από το Ηνωμένο Βασίλειο μιας συνθήκης για το άσυλο με τη Ρουάντα στις 25 Απριλίου που υπερισχύει της βούλησης της Βουλής των Λόρδων και η άρνηση της κυβέρνησης να χορηγήσει στα Κοινά ουσιαστική συζήτηση βάσει του νόμου περί Συνταγματικής Μεταρρύθμισης και Διακυβέρνησης του 2010 για είτε η συνθήκη της Ρουάντα, είτε η προσχώρηση του ΗΒ στη Συνολική και Προοδευτική Συμφωνία για την Εταιρική Σχέση του Υπερειρηνικού (CPTPP).
Περιγράφουμε το status quo σε μια έκθεση που συντάξαμε για το Κέντρο Πολιτικής Περιεκτικής Εμπορίου και εκθέτουμε προτάσεις για τη βελτίωση του ελέγχου των συνθηκών, επιτρέποντας μεγαλύτερη διαφάνεια και νομιμότητα. Το κύριο επιχείρημά μας είναι ότι και οι συμφωνίες ΗΒ-Ρουάντα και CPTPPP δείχνουν, για άλλη μια φορά, ότι ο ρόλος του κοινοβουλίου του Ηνωμένου Βασιλείου στη σύναψη συνθηκών πρέπει να μεταρρυθμιστεί. Ειδικότερα, η Βουλή των Κοινοτήτων πρέπει να αποκτήσει την εξουσία να έχει επίσημη ψηφοφορία για διεθνείς συμφωνίες προτού καταστούν δεσμευτικές για το Ηνωμένο Βασίλειο.
Ο κανόνας Ponsonby και το ισχύον καταστατικό καθεστώς για έλεγχο των συνθηκών από το Κοινοβούλιο
Οι απαρχές του τρέχοντος συστήματος του Ηνωμένου Βασιλείου για τον έλεγχο των συνθηκών ανάγονται στην 1η Απριλίου 1924, όταν ο τότε Κοινοβουλευτικός Υφυπουργός Εξωτερικών Άρθουρ Πόνσονμπι δεσμεύτηκε στην κυβέρνηση να «θέσει στο τραπέζι και των δύο Βουλών του Κοινοβουλίου κάθε συνθήκη, όταν υπογραφεί, για περίοδο 21 ημερών, μετά την οποία η Συνθήκη θα επικυρωθεί και θα δημοσιευθεί και θα κυκλοφορήσει στη Σειρά Συνθηκών».
Το 2010 αυτός ο κανόνας κωδικοποιήθηκε και αναπτύχθηκε σταδιακά στο Μέρος 2 του Νόμου περί Συνταγματικής Μεταρρύθμισης και Διακυβέρνησης του 2010 (CRAG). Σύμφωνα με το καταστατικό σύστημα, η κυβέρνηση πρέπει να καταθέσει διεθνείς συμφωνίες που υπόκεινται σε επικύρωση ενώπιον του Κοινοβουλίου για 21 ημέρες συνεδρίασης προτού μπορέσει να επικυρώσει τη συμφωνία. Παράλληλα με τη συνθήκη, πρέπει να παράσχει επεξηγηματικό υπόμνημα.
Σύμφωνα με το άρθρο 20 του CRAG, και τα δύο Σώματα του Κοινοβουλίου μπορούν να αποφανθούν κατά της επικύρωσης της Συνθήκης, αλλά η CRAG δεν παρέχει σε κανένα από αυτά δικαίωμα αρνησικυρίας. Τα Commons έχουν μια θεωρητική εξουσία να καθυστερεί την επικύρωση (η οποία δεν έχει χρησιμοποιηθεί ποτέ στην πράξη). Οι Άρχοντες στερούνται ακόμη και αυτή την περιορισμένη ικανότητα. Το τμήμα 21 του CRAG παρέχει στην κυβέρνηση τη δυνατότητα να παραιτηθεί από τη διαδικασία ελέγχου εντελώς.
Αν και το Κοινοβούλιο δεν έχει ψηφοφορία για τις συνθήκες, ενδέχεται να χρειαστεί να εγκρίνει εκτελεστική νομοθεσία εάν δεν υπάρχουν σχετικές εξουσίες στην εσωτερική νομοθεσία. Για να διασφαλιστεί ότι το Ηνωμένο Βασίλειο συμμορφώνεται με μια νέα συνθήκη όταν τεθεί σε ισχύ, η σύμβαση απαιτεί να εγκριθεί η απαραίτητη εκτελεστική νομοθεσία πριν από την επικύρωση της συνθήκης.
Γιατί αποτυγχάνει η τρέχουσα διαδικασία;
Στον πυρήνα του, το καταστατικό σύστημα για τον έλεγχο των συνθηκών εξακολουθεί να παραπέμπει στον παλιό κανόνα Ponsonby, που επινοήθηκε πριν από 100 χρόνια. Το διεθνές δίκαιο έχει αλλάξει ουσιαστικά από τότε. Ο αριθμός των συνθηκών έχει πολλαπλασιαστεί. Το ίδιο ισχύει και για τα θέματα που τα κράτη θεωρούν κατάλληλα για τη σύναψη συνθηκών: σήμερα, σχεδόν κανένας τομέας του εθνικού δικαίου δεν θίγεται από διεθνείς υποχρεώσεις που κυμαίνονται από το εμπόριο έως τα ανθρώπινα δικαιώματα, από το περιβάλλον έως τις αεροπορικές υπηρεσίες. Με το διευρυμένο πεδίο εφαρμογής των συνθηκών, η ίδια η φύση τους άλλαξε επίσης: οι σύγχρονες συνθήκες εισχωρούν βαθιά στην ουσία των κανονιστικών θεμάτων. Και οι σύγχρονες συνθήκες είναι ζωντανά όργανα. Πολλοί από αυτούς δημιούργησαν όργανα συνθήκης με την εξουσία είτε να αναπτύξουν είτε να ερμηνεύσουν τη συνθήκη για να βεβαιωθούν ότι μπορεί να εκπληρώσει τις λειτουργίες της ακόμη και όταν εξελίσσονται τα δεδομένα επί τόπου. Κάποιος μπορεί να θρηνήσει αυτό το γεγονός – και βλέποντας τις ειδήσεις, ορισμένοι σχολιαστές σίγουρα το κάνουν. Όμως η πραγματικότητα τους έχει προσπεράσει. Από τον Διεθνή Ναυτιλιακό Οργανισμό μέχρι τον Παγκόσμιο Οργανισμό Υγείας, από τον Codex alimentarius μέχρι τη Διεθνή Ένωση Τηλεπικοινωνιών, πολλά έγγραφα που επηρεάζουν τη ζωή μας συντάσσονται σε μια διαδικασία διεθνούς συνεργασίας.
Το αλλαγμένο διεθνές τοπίο προκαλεί το σύστημα ελέγχου της συνθήκης με δύο τρόπους. Πρώτον, εγείρει επειγόντως ζητήματα νομιμότητας. Εάν οι συνθήκες επηρεάζουν τις ζωές μας, απαιτούν ψηφοφορία στο Κοινοβούλιο για να νομιμοποιηθούν δημοκρατικά. Πολλές δικαιοδοσίες προβλέπουν ψηφοφορία προς τα πάνω ή προς τα κάτω στο Κοινοβούλιο. Το ΗΒ όχι. Το επιχείρημα ότι το ΗΒ είναι ένα δυϊστικό σύστημα και, κατά συνέπεια, είναι οι εφαρμοστέοι νόμοι και όχι η συνθήκη που επηρεάζουν τις ζωές μας, πέφτει αμετάβλητο σε έναν κόσμο ζωντανών συνθηκών. Οι αποφάσεις και ακόμη και οι ερμηνείες από τα όργανα των συνθηκών απαιτούν συχνά εκτελεστική νομοθεσία χρόνια μετά την έναρξη ισχύος της συνθήκης. Αλλά ακόμη και όταν αυτό δεν συμβαίνει και το ΗΒ έχει ήδη θεσπίσει την απαραίτητη νομοθεσία, οι συνθήκες κάνουν τη διαφορά: μια συνθήκη μπορεί να κλειδώσει τον κανονισμό που ήδη ισχύει. Εάν το Κοινοβούλιο το αλλάξει, η κυβέρνηση είτε θα πρέπει να επιτύχει μια αλλαγή στη δέσμευση της Συνθήκης – είτε θα θέσει το Ηνωμένο Βασίλειο σε παραβίαση της συνθήκης.
Η δεύτερη πρόκληση για το υπάρχον σύστημα είναι αυτή της πολυπλοκότητας. Οι συμφωνίες ελεύθερων συναλλαγών είναι εμβληματικές ως προς αυτό: περιέχουν κανόνες για θέματα που κυμαίνονται από τους δασμούς έως τα πρότυπα τροφίμων. Δεν υπάρχει τρόπος να εξεταστεί με νόημα μια περίπλοκη σύγχρονη συμφωνία ελεύθερου εμπορίου σε 21 ημέρες συνεδρίασης.
Γιατί το προσέξαμε μόνο τώρα; Τι έχει γίνει για αυτό (και έχει λυθεί το πρόβλημα);
Τα προβλήματα με το σύστημα ελέγχου των συνθηκών έχουν γίνει εμφανή μόνο τα τελευταία πέντε χρόνια, μετά το Brexit. Ο λόγος είναι αντιφατικός. Όταν το Ηνωμένο Βασίλειο ήταν μέλος της ΕΕ, οι πιο περίπλοκες σύγχρονες διεθνείς συμφωνίες, οι συμφωνίες ελεύθερων συναλλαγών, διαχειριζόταν η Ευρωπαϊκή Ένωση υπό τις αποκλειστικές της αρμοδιότητες . Και για τις πράξεις της ΕΕ, το Κοινοβούλιο του Westminster είχε αναπτύξει έναν ισχυρότερο μηχανισμό ελέγχου από ό,τι έχει τώρα που η κυβέρνηση ασκεί αυτές τις αρμοδιότητες.
Αλλά το Κοινοβούλιο δεν έμεινε εντελώς αδρανές. Το 2020, το Κοινοβούλιο δημιούργησε έναν επίσημο μηχανισμό ελέγχου της Συνθήκης στην Επιτροπή της Βουλής των Λόρδων της ΕΕ . Το έργο διαχωρίστηκε από την Επιτροπή της ΕΕ και έγινε αρμοδιότητα της Επιτροπής Διεθνών Συμφωνιών (IAC) ως ανεξάρτητης επιλεγμένης επιτροπής τον Ιανουάριο του 2021. Τα πράγματα ήταν πιο δύσκολα στα Κοινά, όπου οι επιτροπές τείνουν να αντικατοπτρίζουν κυβερνητικές υπηρεσίες – και όχι έχει αναπτυχθεί ειδικός μηχανισμός ελέγχου. Όσον αφορά τις γεωργικές πτυχές των συμφωνιών ελεύθερων συναλλαγών, η νομοθεσία απαιτεί έκθεση από την ανεξάρτητη Επιτροπή Εμπορίου και Γεωργίας που υποβάλλεται στο κοινοβούλιο μαζί με μια απάντηση από τον Υπουργό Εξωτερικών.
Αυτά τα βήματα δεν έχουν επιλύσει το πρόβλημα. Ο έλεγχος της Συνθήκης εξακολουθεί να λειτουργεί υπό το παραδοσιακό πλαίσιο. Η κυβέρνηση έχει αναλάβει ορισμένες δεσμεύσεις που θα προέβλεπαν κάποια βελτίωση, αλλά δεν είναι η αλλαγή του παιχνιδιού που χρειάζεται για να τεθεί ο έλεγχος των συνθηκών στον 21ο αιώνα.
Τι συνέβη σχετικά με τη συμφωνία ΗΒ-Ρουάντα και CPTPPP;
Μερικές από τις αδυναμίες του συστήματος επισημάνθηκαν πρόσφατα από την ώθηση της κυβέρνησης να επικυρώσει τη Συμφωνία ΗΒ-Ρουάντα για το άσυλο και τη CPTPP . Η προηγούμενη συμφωνία συντάχθηκε αφού το Ανώτατο Δικαστήριο έκρινε παράνομη την πολιτική της κυβέρνησης «ότι ορισμένα άτομα που ζητούν άσυλο στο Ηνωμένο Βασίλειο δεν πρέπει να εξετάζονται εδώ τα αιτήματά τους, αλλά θα πρέπει να σταλούν στη Ρουάντα για να ζητήσουν άσυλο εκεί».
Αντί να εγκαταλείψει την πολιτική, η κυβέρνηση διπλασίασε, προτείνοντας νομοθεσία που κηρύσσει τη Ρουάντα ασφαλή. απαγόρευση στα δικαστήρια να εξετάζουν αποδεικτικά στοιχεία για το αντίθετο· και τη διαπραγμάτευση της συμφωνίας ΗΒ-Ρουάντα που αποσκοπεί στη δημιουργία μηχανισμών και εγγυήσεων για την κατάλληλη μεταχείριση των αιτούντων άσυλο.
Ενώ το νομοσχέδιο πέρασε από τη νομοθετική διαδικασία, στις 22 Ιανουαρίου 2024, η Βουλή των Λόρδων αποφάσισε κατά της συνθήκης . Ήταν η πρώτη φορά που ένα από τα δύο Σώμα εξέτασε μια πρόταση βάσει του άρθρου 20 του CRAG – και ο πρόεδρος του IAC, Λόρδος Goldsmith KC, χρησιμοποίησε την ευκαιρία για να επισημάνει ότι ο μηχανισμός ελέγχου ήταν ανεπαρκής. Όσον αφορά τη συνθήκη, οι Λόρδοι επεσήμαναν σωστά ότι τους ζητήθηκε να κηρύξουν τη Ρουάντα ασφαλή στο νομοσχέδιο, ενώ οι μηχανισμοί που προορίζονταν να διασφαλίσουν ότι η ασφάλεια στη συνθήκη δεν υπήρχαν καν. Ως εκ τούτου, οι Λόρδοι ενέκριναν μια πρόταση ότι η κυβέρνηση δεν πρέπει να επικυρώσει τη συνθήκη «μέχρι να εφαρμοστούν πλήρως οι προστασίες που παρέχει, δεδομένου ότι το Κοινοβούλιο καλείται να κρίνει, βάσει της Συμφωνίας, εάν η Ρουάντα είναι ασφαλής». Η κυβέρνηση παρέκαμψε την ψηφοφορία . Τα Κοινά αρνήθηκαν να ψηφίσουν για την επικύρωση της συνθήκης, παρά το αίτημα της διακομματικής Επιλεγμένης Επιτροπής Εσωτερικών Υποθέσεων. Το νομοσχέδιο της Ρουάντα έχει πλέον ψηφιστεί από το κοινοβούλιο και η συνθήκη επικυρώθηκε στις 25 Απριλίου.
Το πρόβλημα που εγείρει η CPTPP είναι κάπως διαφορετικής φύσης. Το Ηνωμένο Βασίλειο συμφώνησε τους όρους πρόσβασής του στο CPTPP τον Ιούλιο του 2023. Πρόκειται για μια προϋπάρχουσα συμφωνία ελεύθερου εμπορίου μεταξύ περισσότερων από 10 εταίρων στην περιοχή Ινδο-Ειρηνικού, συμπεριλαμβανομένης της Αυστραλίας, του Καναδά και της Ιαπωνίας. Ως προϋπάρχουσα συμφωνία, μεγάλο μέρος του περιεχομένου της ήταν προκαθορισμένο, απλοποιώντας τον έλεγχο και δίνοντας τη δυνατότητα στο Κοινοβούλιο να εξετάσει με νόημα τη συμφωνία από νωρίς στη διαδικασία.
Το Κοινοβούλιο έδειξε έντονο ενδιαφέρον: Ενώ τα οικονομικά οφέλη της συμφωνίας είναι περιορισμένα (το ΗΒ έχει ήδη ΣΕΣ με όλα τα μέλη εκτός από το Μπρουνέι και τη Μαλαισία), είναι στρατηγικής και συμβολικής σημασίας. Κατά συνέπεια, η IAC εξέτασε τους διαπραγματευτικούς στόχους της κυβέρνησης το 2021.
Η Επιτροπή Διεθνούς Εμπορίου της Βουλής των Κοινοτήτων (η οποία στη συνέχεια καταργήθηκε όταν καταργήθηκε το Υπουργείο Διεθνούς Εμπορίου) δημοσίευσε μια ενδιάμεση έκθεση για την προσχώρηση τον Απρίλιο του 2023. Το Πρωτόκολλο Προσχώρησης στο CPTPP κατατέθηκε τελικά ενώπιον του Κοινοβουλίου στις 19 Φεβρουαρίου 2024 και τα δύο η IAC και η Commons Business and Trade Committee δημοσίευσαν εκθέσεις σχετικά με τους όρους πρόσβασης τον Φεβρουάριο του 2024.
Και τα δύο Σώματα ζήτησαν μια συζήτηση για το CPTPP εντός της περιόδου του CRAG, αλλά ενώ μια τέτοια συζήτηση διεξήχθη στη Βουλή των Λόρδων, δεν ήταν στα Κοινά. Ο Πρόεδρος της Βουλής επεσήμανε ότι η διεξαγωγή συζητήσεων για τις ΣΕΣ υπόκειται σε κοινοβουλευτικό χρόνο και ότι η νομοθεσία εφαρμογής θα περάσει από το στάδιο της Έκθεσης στις 19 Μαρτίου 2024 εντός της περιόδου CRAG. Έλαβε βασιλική έγκριση ως νόμος του 2024 για την Εμπορική (Συνολική και Προοδευτική Συμφωνία για Εταιρική Σχέση του Ειρηνικού) στις 20 Μαρτίου. Αλλά η νομοθεσία εφαρμογής διαφέρει ουσιαστικά από την ίδια τη συμφωνία. Επ' αυτού, δεν διεξήχθη καμία συζήτηση κατά την περίοδο CRAG, αμαυρώνοντας άσκοπα τη νομιμότητα της συμφωνίας.
Πώς μπορεί να μεταρρυθμιστεί η διαδικασία ελέγχου της Συνθήκης;
Τι μπορεί να γίνει για να βελτιωθεί ο έλεγχος της Συνθήκης και να διορθωθούν τα προφανή ελαττώματα που έχει επί του παρόντος;
Η πρώτη πρόταση της Επιτροπής PACAC, με την οποία η δική μας έκθεσή συμφωνεί ολόψυχα, είναι ότι η CRAG πρέπει να αλλάξει για να διασφαλιστεί ότι η Βουλή των Κοινοτήτων πρέπει να δηλώσει τη ρητή συγκατάθεσή της σε διεθνείς συμφωνίες προτού καταστούν δεσμευτικές για το ΗΒ. Αυτό αποτελεί μια αλλαγή παραδείγματος που εξουσιοδοτεί το Κοινοβούλιο και αντικατοπτρίζει τη βασική αρχή του συστήματος του ΗΒ: την κοινοβουλευτική κυριαρχία. Απαιτούνται τρεις πρόσθετες αλλαγές, αν και κατά τη γνώμη μας, αυτές θα μπορούσαν να διευκολυνθούν εύκολα εάν συμφωνηθεί η πιο σημαντική αλλαγή: Δηλαδή (i) η καθιέρωση ενός συστήματος συστηματικού ελέγχου για τις συνθήκες και στις δύο Βουλές του Κοινοβουλίου, συμπεριλαμβανομένου ενός μηχανισμού κοσκίνισης και στις δύο Βουλές. να προσδιορίσει τις συνθήκες που απαιτούν ενδελεχή κοινοβουλευτική συμμετοχή· (ii) την έγκαιρη συμμετοχή του Κοινοβουλίου στη σύναψη συνθηκών ξεκινώντας από την εντολή διαπραγμάτευσης και (iii) τελικά τη διεύρυνση των τύπων των εγγράφων που υπόκεινται σε έλεγχο, συμπεριλαμβανομένων ορισμένων Μνημονίων Συνεννόησης και όλων των τροποποιήσεων της Συνθήκης.
Αυτή είναι μια αυτόματη μετάφραση μιας ανάρτησης που δημοσιεύτηκε στο Verfassungsblog στη διεύθυνση URL https://verfassungsblog.de/the-uk-rwanda-agreement-and-the-cptpp/ στις Fri, 03 May 2024 06:00:49 +0000.