Στις 28 Νοεμβρίου 2023, η Φινλανδία αποφάσισε να κλείσει όλους τους χερσαίους σταθμούς διέλευσης των συνόρων με τη Ρωσία. Αυτό έγινε σύμφωνα με μια ακόμη πρόσφατη τροποποίηση του Νόμου περί Φρουράς των Συνόρων , από το 2022, η οποία επιτρέπει το κλείσιμο των συνόρων σε περίπτωση που μια ξένη δύναμη εργαλειοποιήσει τους μετανάστες σε σχέση με το έδαφος της Φινλανδίας. Η προφανής εργαλειοποίηση των μεταναστών από τη Ρωσία στα σύνορα της Φινλανδίας προσθέτει μια γεωπολιτική διάσταση στα περίπλοκα νομικά ζητήματα γύρω από τη «συμβατική» μαζική μετανάστευση, γνωστά από την περασμένη δεκαετία, ιδιαίτερα από τα νότια σύνορα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) στη Μεσόγειο. Το ότι μια ξένη δύναμη, η οποία διεξάγει πόλεμο αλλού στην Ευρώπη, εμπλέκεται άμεσα σε εχθρικές ενέργειες κατά της ανατολικής πτέρυγας της ΕΕ (καθώς και του ΝΑΤΟ), υπογραμμίζει τα σχετικά ζητήματα εθνικής ασφάλειας.
Από τις αρχές Νοεμβρίου, Ρώσοι ηθοποιοί φέρεται να διευκόλυναν την προσφορά « ταξιδιωτικών πακέτων », που διαφημίζονται ειδικά στα αραβόγλωσσα κανάλια κοινωνικής δικτύωσης, προκειμένου οι μετανάστες να αποκτήσουν βίζα, μεταφορά και οχήματα για πρόσβαση στα σύνορα της Φινλανδίας μέσω Ρωσίας. Έκτοτε, καταγράφεται άνοδος στις αφίξεις. Αν και οι εξωτερικές θερμοκρασίες έχουν πέσει κατακόρυφα, αυξανόμενοι αριθμοί «μη κατάλληλα ντυμένων» μεταναστών έχουν εμφανιστεί ακόμη και πέρα από τον Αρκτικό Κύκλο. Τον Νοέμβριο, συνολικά περισσότεροι από 900 αιτούντες άσυλο έφτασαν στα ανατολικά σύνορα της Φινλανδίας. Κοντά στο σημείο ελέγχου, φέρεται να δόθηκε στους μετανάστες ένα ποδήλατο , να δείξουν τα σύνορα και να τους παρακινήσουν να μην γυρίσουν πίσω (δείτε τις συνεντεύξεις των μεταναστών εδώ ). Παρόμοιες εχθρικές πράξεις εργαλειοποίησης των μεταναστών είναι, φυσικά, γνωστές από τη μεθοριακή περιοχή της Πολωνίας, της Λετονίας και της Λιθουανίας με τη Λευκορωσία από το 2021.
Ενώ οι ανησυχίες για την εθνική ασφάλεια είναι υψηλές, οι μετανάστες βρίσκονται στη μέση. Στόχος της πιο πρόσφατης δράσης της φινλανδικής κυβέρνησης είναι, σύμφωνα με τα λόγια του Υπουργού Εσωτερικών, να στείλει ένα σαφές μήνυμα στους πιθανούς μετανάστες σε όλο τον κόσμο: «μην έρθετε — τα σύνορα είναι κλειστά» . Ταυτόχρονα, η ροή ανθρώπων εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τη διευκόλυνση των ρωσικών αρχών (οι τελευταίες αρνούνται επίσημα οποιαδήποτε ανάμειξη). Η κατάσταση είναι μέρος ενός ευρύτερου ευρωπαϊκού διλήμματος, αλλά παρουσιάζει ορισμένες ιδιοσυγκρασίες. Πώς ένα κράτος μέλος της ΕΕ, όπως η Φινλανδία, σέβεται το κράτος δικαίου, να ανταποκρίνεται σε τέτοιες εχθρικές πράξεις που επηρεάζουν την ευάλωτη θέση των αιτούντων άσυλο των οποίων τα δικαιώματα πρέπει, καταρχήν, να τηρούνται ανά πάσα στιγμή; Αυτή η σύντομη ανάρτηση πραγματεύεται ορισμένα από τα νομικά ζητήματα που σχετίζονται με την τρέχουσα κατάσταση.
Δικαιολογώντας το πλήρες κλείσιμο
Ενώ η νομοθετική απάντηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) στην εργαλειοποίηση των μεταναστών από τη Λευκορωσία το 2021 δεν έχει ακόμη δημιουργήσει δεσμευτικούς κανόνες, η Φινλανδία έχει επιδιώξει ταυτόχρονα τη δική της εθνική νομοθεσία σε αυτόν τον τομέα. Μια πρόταση τροποποίησης του νόμου περί φρουράς των συνόρων είχε ως αποτέλεσμα έντονες συζητήσεις για νέες εξουσίες για την κυβέρνηση το 2022. Σύμφωνα με το Άρθρο 16, όπως τροποποιήθηκε, η κυβέρνηση μπορεί, όταν «εδραιωθεί ή υπάρχει υπόνοια ότι η μετανάστευση οφείλεται στην επιρροή ξένου ισχύος ή άλλου χειριστή», περιορίζουν τα μέρη όπου μπορεί να ζητηθεί διεθνής προστασία σε περιορισμένο αριθμό συνοριακών σημείων ελέγχου. Το σκεπτικό ήταν να εξοπλιστεί η κυβέρνηση για να ανταποκριθεί σε μελλοντικές απειλές που αφορούν εργαλειοποιημένα μεταναστευτικά ρεύματα και, ειδικότερα, να αποτρέψει ότι μια ξένη δύναμη θα μπορούσε de facto να προκαλέσει κατάσταση έκτακτης ανάγκης στη Φινλανδία, επειδή δεν θα υπήρχαν επαρκείς εξουσίες στην τακτική νομοθεσία.
Η πιο αμφισβητούμενη πτυχή της τροπολογίας ήταν ο πιθανός αντίκτυπός της στο δικαίωμα των επηρεαζόμενων μεταναστών να ζητήσουν άσυλο. Η αρχή της μη επαναπροώθησης κατοχυρώνεται στο τμήμα 9 του Συντάγματος της Φινλανδίας καθώς και στο δίκαιο της ΕΕ και στις διεθνείς δεσμεύσεις της Φινλανδίας. Η Συνταγματική Επιτροπή του Φινλανδικού Κοινοβουλίου, η οποία εμπλέκεται συστηματικά σε εκ των προτέρων συνταγματική αναθεώρηση των κοινοβουλευτικών πράξεων, υπογράμμισε στη γνωμοδότησή της ( 37/2022 ) ότι η χρήση των νέων εξουσιών δεν πρέπει να οδηγήσει σε παραβίαση αυτής της αρχής. Ταυτόχρονα, η Επιτροπή έδωσε το πράσινο φως στην τροπολογία σημειώνοντας ότι, στην περίπτωση των οργανοποιημένων μεταναστευτικών ροών, θα μπορούσε κατ' εξαίρεση να είναι δυνατό το πλήρες κλείσιμο των συνόρων, υπό τον όρο ότι αυτό θα περιοριστεί χρονικά μόνο στο απολύτως απαραίτητο [παράγραφος 30].
Βασιζόμενη σε αυτήν την τροπολογία, η απόφαση της 28ης Νοεμβρίου 2023 κλείνει όλα τα χερσαία συνοριακά σημεία ελέγχου μεταξύ Φινλανδίας και Ρωσίας για περίοδο δύο εβδομάδων (τα εναέρια και θαλάσσια σύνορα παραμένουν ανεπηρέαστα). Σύμφωνα με την Απόφαση, το φαινόμενο της εργαλειοποιημένης μετανάστευσης και η πιθανή κλιμάκωσή της μπορεί να οδηγήσει, μεταξύ άλλων παραγόντων, στην ανεξέλεγκτη είσοδο ατόμων που συνδέονται με εγκλήματα πολέμου, ακόμη και στρατιωτών που παρουσιάζονται ως πολίτες και, σε κάθε περίπτωση, σε εκτεταμένη ανασφάλεια στην κοινωνία. Ιδιαίτερα ενδιαφέρουσα, για τους σκοπούς της παρούσας, είναι η εκτενής νομική αξιολόγηση που περιέχεται στο επισυναπτόμενο Μνημόνιο . Αναγνωρίζει ανοιχτά ότι τα μέτρα ενδέχεται να βρίσκονται σε «εντάσεις» με το δίκαιο της ΕΕ, ωστόσο καταλήγει σε συμπεράσματα ότι δεν υπάρχει νομολογία που να ελέγχει άμεσα. Έτσι, υπό το φως της άκρως εξαιρετικής κατάστασης, η κυβέρνηση προτείνει ότι οι «περιγραφόμενοι και ακριβείς, απαραίτητοι και αναλογικοί περιορισμοί» στο δικαίωμα αίτησης ασύλου είναι «δικαιολογημένοι και τουλάχιστον de facto και στην πράξη αποδεκτοί» [σελ. 20].
Όταν η ισορροπία δεν είναι αρκετή: για την εθνική ασφάλεια και τη μη επαναπροώθηση
Η εργαλειοποίηση των μεταναστευτικών ροών παραμένει αχαρτογράφητη νόμιμη περιοχή. Οι πιθανές συνταγματικές δυσκολίες που δημιουργεί είναι ωστόσο ξεκάθαρες σαν το φως της δημοσιότητας. Το απόλυτο κλείσιμο των χερσαίων συνόρων συνεπάγεται μια ένταση μεταξύ του προνομίου του κράτους να διασφαλίζει την εθνική ασφάλεια και του ανθρώπινου δικαιώματος να ζητήσει άσυλο. Ενώ η Φινλανδία έχει κυρίαρχο προνόμιο να ελέγχει την είσοδο αλλοδαπών στο έδαφός της με την επιφύλαξη των διεθνών της υποχρεώσεων (βλ. π.χ. ΕΔΔΑ, Saadi κατά ΗΒ , § 64), ακόμη και υποχρέωση να προστατεύει τα σύνορα της ΕΕ και να διασφαλίζει την ασφάλεια των κατοίκων της (βλ. π.χ. άρθρο 13 του Κώδικα Συνόρων Σένγκεν · άρθρο 6 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ), δεν πρέπει ιδιαίτερα να θίγει το δικαίωμα των μεταναστών να ζητήσουν άσυλο με τρόπο που θα παραβίαζε την αρχή της μη επαναπροώθησης (βλ. στις διάφορες πηγές σχετικά με το έννοια π.χ. εδώ ).
Για τους δικηγόρους, η έννοια της εργαλειοποιημένης μετανάστευσης παρουσιάζει μια ακανθώδη προοπτική. Μια κλασική άσκηση «εξισορρόπησης» στο συνταγματικό δίκαιο, όπου δύο μη απόλυτα δικαιώματα σταθμίζονται μεταξύ τους για να επιτευχθεί το επιθυμητό αποτέλεσμα, δεν επιλύει το δίλημμα εδώ. Στην πραγματικότητα, η ένταση μεταξύ του προνομίου του κράτους να μεριμνά για πραγματικές ανησυχίες για την εθνική ασφάλεια και του μη παρεκκλίσιμου δικαιώματος των μεταναστών στη μη επαναπροώθηση αναμφισβήτητα δεν μπορεί να πλαισιωθεί με όρους «εξισορρόπησης». Αφενός, λόγω του μη παρεκκλίσιμου χαρακτήρα της, η μη επαναπροώθηση αποκλείει την εξισορρόπηση ως νομική υπόθεση. Από την άλλη πλευρά, τα κράτη θεωρούν τα βασικά προνόμιά τους για την εθνική ασφάλεια υπαρξιακά.
Μεταβαλλόμενα πλαίσια και στάσιμα νομικά καθεστώτα
Ωστόσο, όπως δείχνει η κατάσταση στα ανατολικά σύνορα της Φινλανδίας, η νομοθεσία πρέπει να παρέχει μια ικανοποιητική λύση για την αντιμετώπιση της έντασης. Είναι δυνατόν να αρχίσουμε να προσεγγίζουμε το πρόβλημα αναγνωρίζοντας ότι μεγάλο μέρος της υπάρχουσας νομοθεσίας για το άσυλο έχει εξελιχθεί σε ένα πλαίσιο ριζικά διαφορετικό από αυτό της εργαλειοποιημένης μετανάστευσης. Η αρχή της μη επαναπροώθησης έχει ενσωματωθεί σε μεγάλο βαθμό στο νόμο της μαζικής μετανάστευσης που είναι «συμβατικός». Με αυτό, εννοώ ότι οι συνήθως μεταναστευτικές ροές δεν διευκολύνονται άμεσα ως μέσο πολιτικής από μια ξένη δύναμη (βλ. π.χ. ΕΔΔΑ ND και NT κατά Ισπανίας και Hirsi Jamaa και άλλοι κατά Ιταλίας ), παρόλο που η κυβερνητική δράση είναι συχνά έμμεσα η αιτία της μετανάστευσης . Ωστόσο, στο πλαίσιο της άμεσα εργαλειοποιημένης μετανάστευσης, η απειλή για την εθνική ασφάλεια δεν συνδέεται πρωτίστως με τη μετανάστευση αυτή καθεαυτή, αλλά κυρίως με τη σκόπιμη συμπεριφορά μιας ξένης δύναμης.
Το πρόβλημα επίσης εν μέρει βρίσκεται στη διακρατική δομή του κλασικού δημόσιου διεθνούς δικαίου. Η Ρωσία θα έπρεπε, ιδανικά, να θεωρηθεί διεθνώς υπεύθυνη για την εργαλειοποίηση των μεταναστών και για την παρέμβασή της στα σύνορα της Φινλανδίας. Ωστόσο, η επιβολή αυτής της ευθύνης, ακόμη και αν είναι εφικτή, μπορεί να βοηθήσει ελάχιστα τους μετανάστες. Η Φινλανδία μπορεί, ως θέμα διεθνούς δικαίου, να δικαιολογείται να λάβει αντίμετρα, όπως το κλείσιμο των συνόρων, κατά του ρωσικού κράτους, ενώ συνεχίζεται η εργαλειοποίηση των μεταναστών (βλ. π.χ. σελ. 130). Ωστόσο, αυτό μπορεί πράγματι μόνο να επιδεινώσει τη δεινή κατάσταση των μεταναστών που αναγκάζονται να κατευθυνθούν προς τη συνοριακή περιοχή. Το κατά πόσον η εργαλειοποιημένη μετανάστευση μπορεί να χρησιμεύσει ως πρόσθετη βάση για περαιτέρω κυρώσεις της ΕΕ κατά της Ρωσίας μένει να φανεί. Ακόμα κι έτσι, τέτοια μέτρα είναι απίθανο να προσφέρουν άμεσα ανακούφιση στους μετανάστες που πλήττονται από την κατάσταση.
Πρότυπο νομιμότητας της ΕΕ σε περιπτώσεις εργαλειοποίησης
Όσον αφορά τη νομιμότητα των ενεργειών της Φινλανδίας, το πιο σημαντικό στοιχείο είναι η συμβατότητά τους με το δίκαιο της ΕΕ. Πράγματι, ο πλησιέστερος σύνδεσμος για την αξιολόγηση της νομιμότητας της παρούσας δράσης της κυβέρνησης βρίσκεται στην απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση C-72/22 PPU . Η απόφαση καθόρισε ότι, ακόμη και στο πλαίσιο της εργαλειοποιημένης μετανάστευσης από τη Λευκορωσία, η Λιθουανία δεν μπορούσε να στερήσει από τους μετανάστες το δικαίωμα να ζητήσουν άσυλο με την αιτιολογία ότι είχαν περάσει παράνομα τα εθνικά σύνορα. Δύο σημεία είναι σημαντικά. Πρώτον, η διακριτική ευχέρεια που διαθέτουν τα κράτη μέλη για να καθορίσουν, σύμφωνα με το άρθρο 6 της Οδηγίας 2013/32 για τις Διαδικασίες, πού πρέπει να υποβληθούν αιτήσεις ασύλου δεν μπορεί να ασκηθεί έτσι ώστε να εμποδίζεται πρακτικά η υποβολή αιτήσεων από υπηκόους τρίτων χωρών (βλ. σκέψη 65). . Δεύτερον, το άρθρο 72 ΣΛΕΕ, το οποίο προβλέπει παρέκκλιση από τους κανόνες ασύλου της Ένωσης, ιδίως για λόγους «διασφάλισης της εσωτερικής ασφάλειας», απαιτεί, τουλάχιστον, συγκεκριμένους λόγους που περιγράφουν λεπτομερώς την απειλή για την ασφάλεια που υπερβαίνουν την απλή εξάρτηση από τις γενικές ευθύνες των του κράτους μέλους ως προς αυτό.
Αυτή η ανάρτηση δεν θα αξιολογήσει οριστικά εάν η δράση της Φινλανδίας είναι από κάθε άποψη συμβατή με το δίκαιο της ΕΕ. Ωστόσο, υπάρχουν σημαντικές διαφορές μεταξύ των καταστάσεων της Λιθουανίας και της Φινλανδίας. Στη Λιθουανία, οι ισχύοντες κανόνες ήταν εκείνοι της κατάστασης έκτακτης ανάγκης και είχαν ως αποτέλεσμα την εκτεταμένη άρνηση του δικαιώματος αναζήτησης ασύλου στη Λιθουανία όσον αφορά παράνομα διαμένοντες υπηκόους τρίτων χωρών (βλ. C-72/22 PPU, σκέψεις 24 και 27 ). Αντίθετα, το κλείσιμο των ανατολικών συνόρων από τη Φινλανδία βασίζεται στον νόμο περί συνοριοφυλακής. Οι διατάξεις του τελευταίου έχουν δημιουργηθεί ειδικά εν όψει της «εργαλειοποιημένης μετανάστευσης» και περιλαμβάνουν ορισμένες διαδικαστικές και ουσιαστικές διασφαλίσεις, μεταξύ άλλων για τα ευάλωτα άτομα. Επιπλέον, το κλείσιμο των συνόρων, όπως προβλέπεται επί του παρόντος, είναι πολύ περιορισμένο χρονικά. Ωστόσο, το κλείσιμο από τη φύση του καθιστά την αναζήτηση ασύλου στη Φινλανδία πιο δύσκολη, αν όχι αδύνατη, για άτομα που φτάνουν μέσω ξηράς. Μια πλήρης αξιολόγηση εξαρτάται αναπόφευκτα από το πώς θα εξελιχθεί η κατάσταση στα σύνορα στο μέλλον.
Τήρηση της Νομιμότητας μπροστά στην παρανομία
Η εργαλειοποιημένη μετανάστευση θέτει ένα ιδιαίτερα ακανθώδες νομικό δίλημμα, καθώς το φαινόμενο βρίσκει τη βασική του αιτία στην παραβίαση διαφόρων νομικών κανόνων από το κράτος που συμμετέχει σε μια τέτοια εργαλειοποίηση. Για την πληγείσα Πολιτεία, είναι μια κατάσταση «καταραμένο αν το κάνετε. καταραμένο αν δεν το κάνεις. Πράγματι, με την πρόληψη μιας τέτοιας μετανάστευσης, δεν είναι εύκολο να αποκλειστούν όλες οι πιθανές παραβιάσεις της μη επαναπροώθησης. Ωστόσο, εάν δεν ληφθούν μέτρα για να αποτραπεί η κλιμάκωση, οι πραγματικές απειλές για την εθνική ασφάλεια ενδέχεται να υλοποιηθούν. Αυτό που είναι ξεκάθαρο είναι ότι το πρόβλημα είναι απίθανο να επιλυθεί μόνο με νόμο.
Τούτου λεχθέντος, είναι θεμελιώδες κράτη όπως η Φινλανδία, τα οποία βρίσκονται υποχρεωμένα να αντιμετωπίσουν το φαινόμενο της εργαλειοποιημένης μετανάστευσης, να το κάνουν με ειλικρίνεια όσον αφορά τις νομικές τους υποχρεώσεις. Αυτά αφορούν τόσο την εθνική ασφάλεια όσο και τα ανθρώπινα δικαιώματα των μεταναστών των οποίων οι ζωές χρησιμοποιούνται καταχρηστικά ως πιόνια στο στοίχημα της εξωτερικής πολιτικής ενός ανεύθυνου ξένου παράγοντα. Εν τω μεταξύ, ενώ η ηθική ευθύνη για την κατάσταση βαρύνει τον δράστη, η Φινλανδία, άρα και η ΕΕ, έχει ένα πολύ πρακτικό πρόβλημα στα χέρια της όσο η κατάσταση επιμένει.
Αυτή είναι μια αυτόματη μετάφραση μιας ανάρτησης που δημοσιεύτηκε στο Verfassungsblog στη διεύθυνση URL https://verfassungsblog.de/a-borderline-case/ στις Fri, 01 Dec 2023 12:28:05 +0000.