Μετά την πρόσφατη ταχεία κατάρρευση της πολιτικής τάξης στο Αφγανιστάν, οι μελετητές έχουν συζητήσει εάν η αδυναμία της τελευταίας αφγανικής κυβέρνησης μπορεί να εντοπιστεί με κάποιο τρόπο στο Σύνταγμα της χώρας του 2004. Ορισμένοι έχουν απαξιώσει το έγγραφο ως ένα «αποτυχημένο σύνταγμα» που καταδίκασε την αποτυχία της αφγανικής κυβέρνησης. Σύμφωνα με αυτούς τους επικριτές, το Σύνταγμα καθιέρωσε μια υπερβολικά συγκεντρωτική πολιτική δομή που δεν ήταν κατάλληλη για τις κοινωνικοπολιτικές πραγματικότητες του Αφγανιστάν. Υποστηρίζουν ότι αποτυγχάνοντας να παράγουν αποτελεσματικά ιδρύματα με λαϊκή νομιμότητα, το Σύνταγμα μείωσε την ευρύτερη εμπιστοσύνη του κοινού στην κυβέρνηση. Η απόφαση για τη θέσπιση ενός ελαττωματικού Συντάγματος « αρνήθηκε » στο Αφγανιστάν την ευκαιρία να πειραματιστεί μια σταθερή δημοκρατία. Ωστόσο, άλλοι μελετητές έχουν ζωγραφίσει μια αρκετά ελκυστική εικόνα του Συντάγματος και της απόδοσής του.
Σε αυτό το κομμάτι, παίρνω διαφορετική θέση. Υποστηρίζω ότι όπως όλα τα συντάγματα, το Αφγανικό Σύνταγμα ήταν ατελές. Όπως συμβαίνει συχνά, οι ατέλειές του ήταν απαραίτητες βραχυπρόθεσμες διορθώσεις για την επίλυση άμεσων προβλημάτων κατά τη στιγμή της συνταγματικής ίδρυσης. Θα συζητήσω δύο πολύ σημαντικά χαρακτηριστικά του Συντάγματος-αυτά που το 2004 ήταν απαραίτητα για τη διασφάλιση της βραχυπρόθεσμης επιβίωσης του αφγανικού κράτους, αλλά τα οποία οι ίδιοι οι συντάκτες αναγνώρισαν ότι θα πρέπει να τροποποιηθούν μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα. Αυτές περιλαμβάνουν: (1) ένα συγκεντρωτικό κράτος με μια εξαιρετικά ισχυρή, ενιαία προεδρία και (2) ασάφειες σχετικά με ορισμένες βασικές θεσμικές ρυθμίσεις και τις αξίες που πρέπει να προωθήσει το κράτος. Με την πάροδο του χρόνου, αυτά τα κάποτε απαραίτητα αλλά τελικά προβληματικά στοιχεία στο σύνταγμα παρέμειναν αδιόρθωτα, εμπόδισαν τις κυβερνητικές επιδόσεις και κατέστρεψαν τη λαϊκή νομιμότητα της κυβέρνησης.
Αν δεχτούμε ότι το Σύνταγμα ήταν ατελές και αν μπορούμε να προσδιορίσουμε τη διαδικασία με την οποία αυτές οι ατέλειες διευκόλυναν την κυβερνητική αποτυχία, τότε πώς δεν μπορούμε να δούμε το ίδιο το Σύνταγμα ως ένα «αποτυχημένο σύνταγμα»; Η απάντηση είναι απλή.
Στον απόηχο μιας κυβερνητικής κατάρρευσης, ο ρόλος που παίζει το σύνταγμα σε αυτήν την κατάρρευση συχνά και εύκολα παρεξηγείται. Μερικές φορές οι μελετητές θεωρούν υπεύθυνο ένα σύνταγμα ή τον επαινούν για τα αποτελέσματα για τα οποία δεν ήταν υπεύθυνος. Αντιστρόφως, συχνά αποτυγχάνουν να αναγνωρίσουν ένα σύνταγμα για χρήσιμα αποτελέσματα που πράγματι έφερε . Αυτά τα θλιβερά πρότυπα είναι ορατά σήμερα καθώς οι μελετητές προσπαθούν να χωνέψουν την πρόσφατη κατάρρευση της αφγανικής κυβέρνησης και την αντικατάστασή της από ένα καθεστώς Ταλιμπάν που είναι πιθανό να καταργήσει το υπάρχον σύνταγμα και να επιβάλει μια πολύ διαφορετική συνταγματική τάξη.
Άβολοι, αλλά απαραίτητοι συμβιβασμοί
Πάρα πολλοί μελετητές αδυνατούν να καταλάβουν ότι το Σύνταγμα του 2004, όπως και τόσα πολλά συντάγματα στην ιστορία, έκαναν κάποιους αμήχανους συμβιβασμούς που ήταν απαραίτητοι για κάποιο χρονικό διάστημα, αλλά φύτεψαν τους σπόρους της μελλοντικής αδυναμίας της κυβέρνησης και της χαμηλής απόδοσης. Αυτοί οι συμβιβασμοί δεν είχαν σκοπό να είναι αιώνιοι. Το Σύνταγμα δεν έχει επαινεθεί επαρκώς για τη δημιουργία μιας κυβέρνησης που ήταν σε θέση, για κάποιο χρονικό διάστημα, να κυβερνήσει ένα θλιβερό, μεταπολεμικό έδαφος που κινδύνευε να διαιρεθεί. Ταν ένα από τα κύρια στοιχεία που οδήγησαν στην προώθηση ενός λόγου στη χώρα σχετικά με τα φιλελεύθερα δικαιώματα και τις ελευθερίες, τη διαμόρφωση μιας ζωντανής και προοπτικής κοινωνίας των πολιτών και την έμπνευση ενός φωνητικού, ζωηρού μέσου. Η πλειοψηφία των αφγανικών πολιτών και πολιτικών ελίτ υποστήριξε το Σύνταγμα, αναγνωρίζοντας παράλληλα ότι το έγγραφο χρειαζόταν τροποποιήσεις.
Ακριβώς όπως οι μελετητές αποτυγχάνουν να δώσουν αρκετή πίστωση εκεί που οφείλεται, πάρα πολλοί κατηγορούν το σύνταγμα για ένα αποτέλεσμα που κατέστησε δυνατό, αλλά όχι αναπόφευκτο. Perhapsσως κανένα σύνταγμα από μόνο του δεν μπορεί να καταστήσει αδύνατη την κυβερνητική κατάρρευση. Οι συμβιβασμοί που ήταν απαραίτητοι για τη γέννηση του Αφγανικού κράτους μετά τους Ταλιμπάν περιλάμβαναν τη δημιουργία ενός πιο συγκεντρωτικού ενιαίου κράτους από αυτό που ήθελαν να ζήσουν οι περιφερειακοί μεσίτες και τη δημιουργία ενός κυβερνητικού σχεδίου που ήταν διφορούμενο για το πώς, αν και καθόλου, τις αξίες του κράτους πρέπει να πραγματοποιηθεί. Αυτοί οι συμβιβασμοί κατέληξαν σε μια κυβέρνηση που είχε τη δύναμη, αν το επέλεγε, να εξελιχθεί, μέσω της μεταβίβασης εξουσίας και της οικοδόμησης σαφών ελέγχων και ισορροπιών εντός της κεντρικής κυβέρνησης. Χρήσιμες αλλαγές θα μπορούσαν να είχαν εφαρμοστεί, απόλυτα νομικά, είτε μέσω συνταγματικών τροποποιήσεων είτε, αντίθετα, μέσω της συνταγματικής νομοθεσίας. Δημιουργώντας όμως τη δυνατότητα μιας θετικής εξέλιξης, το σύνταγμα, φυσικά, άφησε ανοιχτό το ενδεχόμενο, επίσης, μιας μοιραίας μη εξέλιξης. Και τραγικά, αυτή η δεύτερη πιθανότητα πραγματοποιήθηκε.
Το Σύνταγμα επιβίωσε για σχεδόν δεκαοκτώ χρόνια και άλλαξε την κατανόηση πολλών ανθρώπων για τη συνταγματική δυνατότητα και επέτρεψε (αν και δεν εγγυήθηκε) μια συνεχή εξέλιξη που θα επέτρεπε στο καλό να περιπλέκεται. Θα μπορούσε κανείς να φανταστεί, ίσως, ένα πιο επιτυχημένο σύνταγμα – ας πούμε εκείνο που θα μπορούσε να έχει επιβάλει και όχι να επιτρέπει τους τύπους αλλαγών που ορισμένοι διάσημοι προέβλεψαν σωστά ότι θα ήταν απαραίτητοι. Αλλά φαίνεται παράλογο να αποκαλέσουμε αυτό το συνταγματικό πείραμα πλήρη αποτυχία.
Ο συγκεντρωτισμός ενός de-facto αποκεντρωμένου κράτους
Το Σύνταγμα συντάχθηκε σε μια εποχή που το μεταπολεμικό Αφγανιστάν βγήκε από τον εμφύλιο πόλεμο δεκαετιών και ήταν, για όλους τους πρακτικούς λόγους, εκ των πραγμάτων αποκεντρωμένο κράτος. Οι εθνοθρησκευτικοί ηγέτες που είχαν λάβει μέρος στον πόλεμο υπό την ηγεσία των ΗΠΑ κατά των Ταλιμπάν είχαν ανακτήσει το έδαφος που υπερασπίστηκαν σθεναρά κατά τον εμφύλιο πόλεμο της δεκαετίας του 1990. Δεν ήταν επιδεκτικές σε καμία θεσμική ρύθμιση που θα τους ανάγκαζε να εγκαταλείψουν τον έλεγχο. Στην πραγματικότητα, καμία κεντρική αρχή δεν υπήρχε τη δεκαετία πριν από τη σύνταξη του Συντάγματος. είχε ξεθωριάσει εντελώς κατά τη διάρκεια του πολέμου. Οι εθνοθρησκευτικοί ηγέτες και οι διοικητές πολέμου ήταν όλες οι κυβερνητικές αρχές που γνώριζε ο πληθυσμός στην ύπαιθρο.
Όσο και αν φαίνεται εκπληκτικό σε κάποιους, υπήρχε μια δέσμευση μεταξύ του λαού και ακόμη και μεταξύ εκείνων που ασκούσαν την εξουσία στις περιοχές τους, στην ιδέα του Αφγανιστάν ως ενός ενιαίου κράτους που περιλαμβάνει το έδαφος εντός των διεθνώς αναγνωρισμένων συνόρων του 2001. Όπως απέδειξα στο προηγούμενο έργο μου, οι συντάκτες του Συντάγματος περιλάμβαναν πολυάριθμους συμμάχους των περιφερειακών κατόχων εξουσίας. Βλέποντας την τυπική αγκαλιά των αποκεντρωμένων ή ομοσπονδιακών πολιτικών δομών ως ένα βήμα που θα οδηγούσε σε διχοτόμηση, αυτοί οι διαμορφωτές, με την έμμεση υποστήριξη των περιφερειακών ενδιαφερομένων, αγκάλιασαν τον συγκεντρωτισμό ως μια τεχνική που θα μπορούσε να διατηρήσει την εθνική ενότητα και την εδαφική ακεραιότητα. Όσοι προτιμούσαν τον ομοσπονδιακό ή άλλους τύπους αποκέντρωσης χαρακτηρίστηκαν ως «Εργαλεία των« πολέμαρχων »ή των« εθνικών μπλοκ ». Ταυτόχρονα, ωστόσο, οι συντάκτες του Συντάγματος αναγνώρισαν σιωπηρά ότι μια επίσημα ανώτατη συγκεντρωτική κυβέρνηση είχε την εξουσία να εκχωρήσει εκούσια την αυξανόμενη διακριτική ευχέρεια στις περιφερειακές κυβερνήσεις και πίστευαν ότι αυτό θα συμβεί. Εν ολίγοις, οι διαμορφωτές πίστευαν ότι η επιβίωση του Αφγανιστάν εξαρτιόταν από τον συγκεντρωτισμό στην αρχή και από την εκούσια μεταβίβαση της εξουσίας με την πάροδο του χρόνου. Δυστυχώς, φαίνεται ότι οι συντάκτες μπορεί να ήταν σωστοί και στις δύο περιπτώσεις.
Δεν είναι σαφές πότε ακριβώς οι Αφγανοί άρχισαν να δυσανασχετούν επικίνδυνα με την άρνηση της εθνικής κυβέρνησης να εγκαταλείψει τον έλεγχο των πολιτικών που ήθελαν να διαμορφώσουν οι περιοχές. Η δυσαρέσκεια φαίνεται να χτίζεται σταθερά με την πάροδο του χρόνου. Ισχυροί περιφερειακοί αξιόλογοι και διοικητές πολέμου, που είχαν συγκεντρώσει τις κοινότητές τους ενάντια στους Ταλιμπάν, πίστευαν ότι το συγκεντρωτικό κράτος προοριζόταν να τους αφαιρέσει την εξουσία. Ο τοπικός πληθυσμός αισθάνθηκε ξεχασμένος από την κεντρική κυβέρνηση όταν απέτυχε στη βασική λειτουργία της κυβέρνησης. Παρόλο που ο Χαμίντ Καρζάι, ο πρώτος αιρετός πρόεδρος σύμφωνα με το Σύνταγμα, φιλοξένησε περιφερειακούς και εθνοθρησκευτικούς αξιωματούχους στην κεντρική διοίκηση, ο πληθυσμός στην ύπαιθρο συνέχισε να υποφέρει υπό το κεντρικό κράτος.
Ο πρόεδρος Άσραφ Γκανί, ωστόσο, έπεσε κατά των περιφερειακών αξιωματούχων σε προσπάθειες να εδραιώσει την κεντρική εξουσία του. Παρόλο που ο Γκανί έγινε πρόεδρος βάσει συμφωνίας, απαιτώντας από αυτόν να κυβερνήσει σε συντονισμό με τις κορυφαίες πολιτικές ελίτ του Αφγανιστάν, στην πράξη οργάνωσε μια προσέγγιση διακυβέρνησης που περιθωριοποίησε τους αντιπάλους του και συγκέντρωσε την εξουσία σε έναν μικρό κύκλο εμπιστευτικών του στην Καμπούλ. Η ώθηση του Γκάνι προς τον υπερ-συγκεντρωτισμό και τη διάλυση της πολιτικής αντιπολίτευσης, σε συνδυασμό με τις αμφισβητούμενες προεδρικές εκλογές, εξασθένησε την εμπιστοσύνη του κοινού στην κυβέρνηση και τελικά υπονόμευσε τη νομιμότητά της.
Η επιλογή δημιουργίας κεντρικής κυβέρνησης δεν κατέληξε στην αποτυχία της κυβέρνησης. Αντίθετα, αυτή ήταν μια επιλογή που ήταν απαραίτητη για να διατηρήσει την ενότητά της η εύθραυστη, αρχόμενη κατάσταση. Εάν οι εθνικές κυβερνήσεις του Αφγανιστάν είχαν τη σοφία και την ταπεινότητα που είχαν οραματιστεί οι συντάκτες, τη σοφία να παραδοθούν στις περιοχές σημαντικός έλεγχος σε σημαντικές πολιτικές, το Αφγανιστάν θα μπορούσε να επιβιώσει περισσότερο. Αλλά μπορεί να μην το μάθουμε ποτέ. Αφήνοντας σε μια συνταγματικά ενιαία, άκρως συγκεντρωτική διακριτική ευχέρεια της κυβέρνησης ως προς το εάν, πότε και πόσο θα μεταβιβάσει την εξουσία, το Σύνταγμα δημιούργησε όχι το αναπόφευκτο, αλλά ακόμα τη δυνατότητα υπερβολικής προσέγγισης της κυβέρνησης που θα οδηγήσει σε κυβερνητική αποτυχία.
Διφορούμενες αξίες και θεσμικές ρυθμίσεις
Ομοίως, υπάρχει μια δεύτερη ιδιότητα στο Σύνταγμα που θεσπίστηκε στην αρχή για τους πιο ευαίσθητους λόγους, αλλά που με τον καιρό τροφοδότησε προβλήματα διακυβέρνησης. Το Σύνταγμα είναι γεμάτο ασάφειες σχετικά με τις αξίες που πρέπει να προωθήσει το κράτος και τη θεσμική διάταξη μέσω της οποίας αυτές οι αξίες πρέπει να υλοποιηθούν. Αυτές οι ασάφειες εξελίχθηκαν από ανυποχώρητες διαφωνίες τη στιγμή της σύνταξης ανάμεσα σε ισχυρά πρόσωπα – πρόσωπα των οποίων η συγκατάθεση ήταν απαραίτητη για την επικύρωση και εφαρμογή του Συντάγματος. Σε ορισμένες ερωτήσεις, σημαντικά πρόσωπα διαπίστωσαν ότι δεν μπορούσαν να συμφωνήσουν στις λεπτομέρειες των θεσμικών ρυθμίσεων που θα διέπουν τη μελλοντική τους συνεργασία. Θα μπορούσαν να συμφωνήσουν μόνο σε γενικές γραμμές – με τις λεπτομέρειες να επεξεργαστούν με την πάροδο του χρόνου.
Ενώ μια τέτοια «συνταγματική αναβολή» ήταν απολύτως απαραίτητη για να αναδυθεί το σύνταγμα και για να ξεκινήσει η συνταγματική κυβέρνηση το ουσιαστικό της έργο, άφησε ανοιχτό την τραγική πιθανότητα η νεοσύστατη κυβέρνηση να αποτύχει στην ευθύνη της να βρει μια αποδεκτή απάντηση στο διχαστικό άνοιγμα ερωτήσεις για την κυβέρνηση. Οι ασάφειες, που ήταν απαραίτητες για να ξεκινήσει το συνταγματικό πείραμα του Αφγανιστάν, επέτρεψαν επίσης στην εκτελεστική εξουσία να ασχοληθεί με «καταχρηστικές» συνταγματικές πρακτικές και να στρέψει τη συνταγματική τάξη προς μια αυταρχική κατεύθυνση – μια κατεύθυνση που ήταν απαράδεκτη για έναν αυξανόμενο αριθμό Αφγανών.
Παρόλο που ορισμένοι τύποι ασάφειας είναι βέλτιστοι για τη μακροζωία και την απόδοση ενός συντάγματος, το Αφγανικό Σύνταγμα προχωράει πολύ χωρίς να επιλύσει βασικά ζητήματα θεσμικών ρυθμίσεων που τελικά αποδείχθηκαν αντιπαραγωγικά. Για παράδειγμα, το Σύνταγμα δεν διευθετήσει σαφώς ποιο όργανο θα ερμηνεύσει το Σύνταγμα και να ασκούν όλα τα είδη του δικαστικού ελέγχου. Αναθέτει στο Ανώτατο Δικαστήριο την εξουσία άσκησης δικαστικού ελέγχου, αλλά είναι λιγότερο σαφές με την παροχή στο Δικαστήριο της εξουσίας να ερμηνεύει το ασαφές και διφορούμενο κείμενο του Συντάγματος. Το Σύνταγμα δημιουργεί επίσης μια επιτροπή με την εξουσία να «επιβλέπει την εφαρμογή του Συντάγματος», αλλά δεν διευκρινίζει πώς θα στελεχωθεί αυτή η Επιτροπή και ποιες εξουσίες θα ασκήσει. Αυτή η ασάφεια επέτρεψε στην εκτελεστική εξουσία, ιδιαίτερα στον πρόεδρο, να χρησιμοποιήσει και τα δύο θεσμικά όργανα για να επιδιώξει διαφορετικούς πολιτικούς στόχους και να αποδυναμώσει την πολιτική αντιπολίτευση. Οι πολιτικοί κλάδοι δεν δέχθηκαν ούτε τις αποφάσεις του Δικαστηρίου ούτε της Επιτροπής ως δεσμευτικές. Έτσι, οι συνταγματικές παραβιάσεις, συμπεριλαμβανομένων των καταχρηστικών συνταγματικών ελιγμών του προέδρου παρέμειναν ανυπολόγιστες.
Τελικές παρατηρήσεις
Εν ολίγοις, είναι δύσκολο να φανταστεί κανείς ότι η συγκέντρωση ήταν ο μόνος λόγος για τον οποίο απέτυχε το μετα-ταλιμπανικό πείραμα με τη δημοκρατία. Ομολογουμένως, λαμβάνοντας υπόψη την εθνοθρησκευτική ποικιλομορφία του Αφγανιστάν και τη βαθιά ριζωμένη φύση της πολιτικής ταυτότητας, η αποκέντρωση μπορεί θεωρητικά να ήταν μια πιο κατάλληλη προσέγγιση διακυβέρνησης. Ωστόσο, η αποκέντρωση δεν αποτελεί λύση για τις βαθιά ριζωμένες παθολογίες του Αφγανιστάν για δημοκρατική διακυβέρνηση και πολιτική σταθερότητα. Ένας αριθμός διαφορετικών μεταβλητών, οι περισσότεροι άσχετοι με το Σύνταγμα, προκάλεσαν την ανατροπή του αφγανικού κράτους.
Τα συντάγματα συνήθως θεωρούνται ως σταθεροί θεσμοί ικανοί να εγγυηθούν τη δημοκρατική σταθερότητα υπό οποιεσδήποτε συνθήκες. Στην πραγματικότητα, ωστόσο, τα συντάγματα σε εύθραυστα κράτη είναι πολύ λιγότερο « ανθεκτικά » και δεν μπορούν να μετατρέψουν τα ερείπια εμφυλίων πολέμων και πολιτικών αναταράξεων σε κάστρα δημοκρατικής σταθερότητας. Το Αφγανιστάν αρνήθηκε μια σταθερή πολιτική τάξη όχι εξαιτίας του Συντάγματος αλλά λόγω μιας ενεργού και εντατικής εξέγερσης, της αχαλίνωτης διαφθοράς που μάζεψε τις ρίζες των συνταγματικών θεσμών και την κραυγαλέα άρνηση των κυβερνώντων πολιτικών ελίτ να απαντήσουν στην ατέλεια του Συντάγματος. Το Σύνταγμα δεν ήταν ολόκληρη η αιτία της καταστροφής που συνέβη στο Αφγανιστάν.
Αυτή είναι μια αυτόματη μετάφραση μιας ανάρτησης που δημοσιεύτηκε στο Verfassungsblog στη διεύθυνση URL https://verfassungsblog.de/fatal-non-evolution/ στις Thu, 09 Sep 2021 17:52:05 +0000.