Παρά το γεγονός ότι αρκετοί παρατηρητές απορρίπτουν ως «άδοντο» , η δημιουργία ενός ειδικού οργάνου της ΕΕ για τα ηθικά πρότυπα έχει τη δυνατότητα να σηματοδοτήσει μια ποιοτική διαφορά στην ανάπτυξη του συστήματος δεοντολογίας της ΕΕ όπως το γνωρίζουμε.
Μετά από πάνω από δύο δεκαετίες θεσμικών συζητήσεων –και εν μέσω πολλών δεοντολογικών σκανδάλων υψηλού προφίλ συμπεριλαμβανομένου του πρόσφατου Qatargate– , τα κύρια θεσμικά όργανα της ΕΕ (με μόνη εξαίρεση το Συμβούλιο της ΕΕ και το ΔΕΕ που προσχώρησαν ως παρατηρητές και όχι ως κόμματα) αποφάσισαν τελικά να ορίσουν δημιουργία κοινής αρχής με στόχο την «ενίσχυση της εμπιστοσύνης στα θεσμικά όργανα της Ένωσης και τη δημοκρατική τους νομιμοποίηση».
Ωστόσο, για να επιτευχθεί ένας τέτοιος στόχος, δεν ανέθεσαν στο Σώμα την εξουσία να επιβάλλει ανεξάρτητα τα υφιστάμενα ηθικά πρότυπα (όπως ανεξαρτησία, ακεραιότητα και διακριτικότητα στο αξίωμα και στη μεταγενέστερη εντολή) – όπως επιθυμούσε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στα ψηφίσματά του του Σεπτεμβρίου 2021 , Δεκέμβριος 2022 και Ιούλιος 2023 .
Αντίθετα, ανέθεσαν στο Σώμα την ανάπτυξη νέων δεοντολογικών προτύπων –των λεγόμενων «κοινών ελάχιστων προτύπων»– που στη συνέχεια θα εφαρμόσει κάθε ένα από τα συμμετέχοντα ιδρύματα στα δικά του μέλη. Ως εκ τούτου, σε μια συστροφή της ιστορίας, αυτή η νέα αρχή μοιάζει περισσότερο με την αποτυχημένη Συμβουλευτική Ομάδα του 2000 για τα Πρότυπα στη Δημόσια Ζωή –που προτάθηκε αρχικά από τον Neil Kinnock στον απόηχο της πτώσης της Επιτροπής Santer– παρά με την πιο πρόσφατη πρόταση του 2021 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για «Σώμα Δεοντολογίας της ΕΕ». Το θεσμικό μοντέλο που πρότεινε ο τελευταίος προήλθε από μια νομική γνωμοδότηση που μου ζητήθηκε να δημιουργήσω για τους Πράσινους το 2020 – και η οποία εμπνεύστηκε τη Γαλλική Ανώτατη Αρχή για τη Διαφάνεια της Δημόσιας Ζωής (HATVP). Το παρουσίασα στην Επιτροπή Συνταγματικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου το 2021 και συζήτησα με άλλους βασικούς φορείς λήψης αποφάσεων τα τελευταία τέσσερα χρόνια
Αυτό το δοκίμιο στοχεύει να αναλύσει εάν και πώς ο νέος διοργανικός φορέας μπορεί να συμβάλει στην ενίσχυση του υπάρχοντος και σε μεγάλο βαθμό κατακερματισμένου πλαισίου δεοντολογίας της ΕΕ. Αφού προσδιορίσει συνοπτικά τους κύριους δομικούς περιορισμούς ενός τέτοιου πλαισίου, εξετάζει τον βαθμό στον οποίο το Σώμα – δεδομένου του αντικειμένου, του πεδίου, της σύνθεσης και της λειτουργίας του – θα μπορούσε να αντιμετωπίσει αποτελεσματικά τέτοιους περιορισμούς.
Το Σύστημα Δημόσιας Δεοντολογίας της ΕΕ
Η ΕΕ έχει θεσπίσει, με την πάροδο του χρόνου, δεοντολογικά πρότυπα που διέπουν τη συμπεριφορά του προσωπικού και των μελών των θεσμικών οργάνων της για την πρόληψη ή τουλάχιστον τον μετριασμό των κινδύνων ανήθικης συμπεριφοράς. Το προκύπτον σύστημα ηθικής και ακεραιότητας της ΕΕ φαίνεται γενικά πιο ολοκληρωμένο και πιο υγιές από ό,τι στα περισσότερα κράτη μέλη. Ωστόσο, όπως αναγνωρίζεται από το Ελεγκτικό Συνέδριο της ΕΕ, ενώ υπάρχουν πολλά στοιχεία μιας υποδομής δεοντολογίας, η απουσία συστηματικής και συνολικής προσέγγισης έχει οδηγήσει σε ένα πλαίσιο χωρίς σαφή ένδειξη του τι είναι και πώς το σύστημα δεοντολογίας και ακεραιότητας της ΕΕ δουλεύει.
Πρώτον, το σύστημα δεοντολογίας της ΕΕ που εφαρμόζεται στα μέλη – είτε είναι εκλεγμένα (δηλαδή ευρωβουλευτές) είτε διορισμένα (δηλαδή Επίτροποι) – είναι πολύ κατακερματισμένο, με κάθε θεσμικό όργανο της ΕΕ να έχει το δικό του σύνολο προτύπων και κανόνων δεοντολογίας (μόνο το Συμβούλιο δεν διαθέτει ειδικό καθεστώς). Οι τελευταίες είναι διάσπαρτες σε πολλές νομικές πηγές, που κυμαίνονται από τις Συνθήκες της ΕΕ έως τους ειδικούς εσωτερικούς κανόνες έως τους κώδικες δεοντολογίας και, στην περίπτωση των υπαλλήλων της ΕΕ, τους κανονισμούς υπηρεσιακής κατάστασης της ΕΕ.
Δεύτερον, κάθε θεσμικό όργανο της ΕΕ διαθέτει τον ειδικό μηχανισμό επιβολής του –που χαρακτηρίζεται από αυτοαστυνόμευση (όπου Επίτροποι, αξιωματούχοι και ευρωβουλευτές αλληλοεπιφυλάσσονται στα αντίστοιχα συστήματά τους)– για να διασφαλίσει την εφαρμογή αυτών των διαφορετικών προτύπων δεοντολογίας. Αυτές κυμαίνονται από ad hoc επιτροπές που διέπουν την εφαρμογή των προτύπων στα μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και της Επιτροπής, έως –στην περίπτωση των αξιωματούχων της ΕΕ– Διορισθείσες Αρχές που βοηθούνται από Πειθαρχικά Συμβούλια (που δεν επηρεάζονται από το νέο Όργανο) καθώς και, τελικά, , το Γενικό Δικαστήριο της ΕΕ (μετά την καταστολή του Δικαστηρίου Δημόσιας Διοίκησης της ΕΕ) καθώς και το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
Τρίτον, τα διάφορα όργανα δεοντολογίας έχουν περιορισμένες εξουσίες επιβολής κυρώσεων για παραβιάσεις που σχετίζονται με τη δεοντολογία και –όπως τονίζεται από το Ελεγκτικό Συνέδριο της ΕΕ– τις χρησιμοποιούν σπάνια. Οι κυρώσεις διαφέρουν ως προς τη φύση τους, από (i) κυρώσεις φήμης, όπως κλήσεις σε τάξη και επίπληξη· (ii) οργανωτικές κυρώσεις, όπως υποβιβασμοί σε κλιμάκιο και υποβάθμιση του προσωπικού· (iii) μη αναστρέψιμες όπως η απομάκρυνση από τη θέση καθώς και (iv) οικονομικές αποφάσεις, όπως η προσωρινή κατάπτωση του δικαιώματος ημερήσιας αποζημίωσης των βουλευτών του ΕΚ και η στέρηση του δικαιώματος σε σύνταξη ή άλλες παροχές σε περίπτωση μελών της Επιτροπής και του προσωπικού . Ωστόσο, η περιορισμένη και χαλαρή επιβολή αναπόφευκτα μειώνει το αποτρεπτικό αποτέλεσμα αυτών των κυρώσεων.
Τέταρτον, το σύστημα δεοντολογίας της ΕΕ χαρακτηρίζεται επίσης από μικρή ευαισθητοποίηση μεταξύ των μελών και του προσωπικού των θεσμικών οργάνων της ΕΕ, καθώς και από περιορισμένη καθοδήγηση σχετικά με τα πρότυπα δεοντολογίας που ισχύουν γι' αυτά.
Το όργανο της ΕΕ για τα πρότυπα ηθικής
Εκ πρώτης όψεως, το πρόσφατα εγκριθέν όργανο δεν φαίνεται να είναι σε θέση να αντιμετωπίσει καμία από τις προαναφερθείσες διαρθρωτικές ελλείψεις του τρέχοντος συστήματος. Ως εκ τούτου, δεν πρόκειται να αντικαταστήσει όλες τις υπάρχουσες ηθικές αρχές, αλλά απλώς να συμπληρώσει τη λειτουργία τους. Ωστόσο, μια πιο προσεκτική ανάλυση αποκαλύπτει ότι το Σώμα έχει σχεδιαστεί για να παίζει έναν πιο επιτακτικό ρόλο από αυτό που θα μπορούσε να φαίνεται αρχικά. Ενώ η δηλωμένη, υψηλή εντολή του συνίσταται στην προώθηση μιας «κοινής κουλτούρας ηθικής και διαφάνειας» μεταξύ των συμμετεχόντων ιδρυμάτων, η βασική του αποστολή συνεπάγεται την ανάπτυξη «κοινών ελάχιστων προτύπων» για τη συμπεριφορά των μελών κάθε ιδρύματος. Μέσα σε χρόνο ρεκόρ 6 μηνών από την ίδρυσή του, το Σώμα αναμένεται να συμφωνήσει σε κοινά πρότυπα για ορισμένες από τις πιο αμφιλεγόμενες πτυχές των καθεστώτων δεοντολογίας της ΕΕ που ισχύουν για τα μέλη. Αυτά περιλαμβάνουν (σε μη εξαντλητικό κατάλογο): (i) δήλωση οικονομικών και μη οικονομικών συμφερόντων· (ii) εξωτερικές δραστηριότητες κατά τη διάρκεια της θητείας των μελών. (iii) προσφερόμενα δώρα, φιλοξενία και ταξίδια, καθώς και βραβεία, βραβεία και τιμητικές διακρίσεις· (iv) δραστηριότητες μετά την εντολή καθώς και (v) γενικές διαδικασίες για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης με αυτά τα πρότυπα, συμπεριλαμβανομένης της σύνθεσης, της αναφοράς και των μηχανισμών επιβολής (άρθρο 8 παράγραφος 3, έστω α)).
Αυτό υποδηλώνει ότι τα συμμετέχοντα θεσμικά όργανα της ΕΕ – από το Κοινοβούλιο, την Επιτροπή, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο έως την Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών – έχουν εκχωρήσει de facto στο Σώμα όχι μόνο τον ορισμό των προτύπων ισχύουν για τα μέλη τους (π.χ. τι είναι σύγκρουση συμφερόντων) αλλά και οι τρόποι επιβολής τους (π.χ. τρόπος επαλήθευσης των δηλώσεων συμφερόντων, τρόπος εξέτασης μεμονωμένων περιπτώσεων εικαζόμενης σύγκρουσης συμφερόντων, τρόπος επιβολής κυρώσεων για παραβίαση κ.λπ.). Μετά την «επισημοποίησή τους εγγράφως», κάθε ίδρυμα υποχρεούται να αυτοαξιολογήσει τα υπάρχοντα πρότυπα σε σχέση με τα νέα, αφού αυτά έχουν επισημοποιηθεί γραπτώς, και το πράττει εντός υποχρεωτικής περιόδου 4 μηνών (άρθρο 8). Ωστόσο, αυτή η αυτοεπιβαλλόμενη απαίτηση έχει μόνο διαδικαστικό χαρακτήρα και όχι ουσιαστικό. Επομένως, εάν κάθε ίδρυμα υποχρεούται να επανεξετάζει περιοδικά τα υπάρχοντα πρότυπα του έναντι νέων, η υιοθέτησή τους μπορεί να γίνει μόνο «όπου κάθε συμβαλλόμενο μέρος το κρίνει σκόπιμο» (άρθρο 10). Ωστόσο, καθώς η αυτοαξιολόγηση ίδρυμα προς ίδρυμα θα υπόκειται στην εξουσία του Φορέα και θα δημοσιοποιηθεί, μπορεί εύλογα να αναμένει κανείς ότι κάθε θεσμικό όργανο που συμμετέχει στην ΕΕ θα μπορούσε –και υπό θεσμική και δημόσια πίεση– να ευθυγραμμιστεί συνήθως με τα νέα πρότυπα.
Ως αποτέλεσμα, η λειτουργία του Φορέα μπορεί να οδηγήσει σε πλήρη επανασχεδιασμό του συστήματος δεοντολογίας της ΕΕ, τόσο όσον αφορά τη θέσπιση προτύπων όσο και τους μηχανισμούς επιβολής. Αυτό αναμένεται να συμβεί σε λιγότερο από ένα χρόνο από την ίδρυση του Σώματος, κάτι που φαίνεται απίθανο να συμβεί πριν από το 2025.
Μικτή σύνθεση
Η σύνθεση του Φορέα προβλέπει τη συμμετοχή ενός εκπροσώπου από κάθε όργανο (σε επίπεδο αντιπροέδρου ή ισοδύναμο). Ως εκ τούτου, το Σώμα δεν είναι ανεξάρτητο από τα ίδια ιδρύματα και υποτίθεται ότι συμβουλεύει. Για να αντιμετωπιστεί εν μέρει η έλλειψη ανεξαρτησίας του Σώματος, τα μέλη του επικουρούνται από πέντε «ανεξάρτητους εμπειρογνώμονες». Ενώ ενεργούν ως παρατηρητές –όχι τακτικά μέλη–, αυτοί οι εμπειρογνώμονες –που προτείνονται και επιβεβαιώνονται με συναίνεση από όλα τα θεσμικά όργανα– έχουν την αποστολή να συμβουλεύουν τα μέλη του Σώματος για «οποιοδήποτε ηθικό ζήτημα που σχετίζεται με την εντολή του οργάνου». Πίσω από αυτή την μάλλον αόριστη έκφραση κρύβεται μια τεράστια εξουσιοδότηση ικανή να μετατρέψει τους ειδικούς στη διανοητική μηχανή του συνόλου της κατασκευής. Πρώτον, κατόπιν αιτήματος οποιουδήποτε από τα συμμετέχοντα θεσμικά όργανα της ΕΕ, οι εμπειρογνώμονες έχουν το δικαίωμα –σε αντίθεση με οποιοδήποτε από τα μέλη του Σώματος– να παρέχουν συμβουλές για μεμονωμένες περιπτώσεις, βάσει των ισχυόντων προτύπων (άρθρο 7). Αυτές οι συμβουλές πρέπει να είναι εμπιστευτικές και μη δεσμευτικές και – ελλείψει συναίνεσης μεταξύ των εμπειρογνωμόνων – μπορεί να περιέχουν μία ή περισσότερες διαφωνούμενες γνώμες. Δεύτερον, οι εμπειρογνώμονες αναμένεται επίσης να διαδραματίσουν ρόλο κατά την αυτοαξιολόγηση από ίδρυμα, προσφέροντας γνώμη –αυτή τη φορά δημόσια– σχετικά με την ευθυγράμμιση των υφιστάμενων προτύπων με τα πρόσφατα εγκριθέντα πρότυπα (άρθρο 7 παράγραφος 3). Τρίτον και τελευταίο, εμπειρογνώμονες μπορούν επίσης να συμμετέχουν σε μελλοντικές αναθεωρήσεις των ελάχιστων προτύπων (αιτιολογική σκέψη 12· άρθρο 7 παράγραφος 4).
συμπεράσματα
Ιστορικά, η γένεση και η εξέλιξη του συστήματος δημόσιας δεοντολογίας της ΕΕ μπορεί να θεωρηθεί ως το υποπροϊόν μιας μακράς και σταδιακής σειράς αντιδραστικών μεταρρυθμίσεων στα πολιτικά σκάνδαλα της εποχής. Το νεοσυσταθέν «Διοργανικό Σώμα για Πρότυπα Δεοντολογίας», που συμφωνήθηκε στις 25 Απριλίου 2024 δεν αποτελεί εξαίρεση σε μια τέτοια τάση.
Ωστόσο, όπως φαίνεται παραπάνω, η δημιουργία ενός τέτοιου Φορέα έχει τη δυνατότητα να αλλάξει σε βάθος τόσο την ποιότητα των δεοντολογικών προτύπων όσο και την επιβολή τους στα μέλη των συμμετεχόντων ιδρυμάτων. Αυτό οφείλεται στις πολλαπλές λειτουργίες που έχουν ανατεθεί στο Σώμα.
Πρώτον, ο Φορέας έχει οριστεί να ασκεί μια λειτουργία καθορισμού προτύπων , σε σχέση τόσο με την ανάπτυξη δεοντολογικών προτύπων όσο και με την επιβολή τους από καθεμία από τις υφιστάμενες αρχές δεοντολογίας. Επιπλέον, η θέσπιση δεοντολογικών προτύπων είναι ένα μόνιμο, όχι προσωρινό, καθήκον στο βαθμό που ο Φορέας έχει εντολή να αναβαθμίζει συνεχώς τη συνολική ικανότητα και αποτελεσματικότητα των καθεστώτων δεοντολογίας της ΕΕ των συμμετεχόντων ιδρυμάτων.
Δεύτερον, παρά το γεγονός ότι τα μέλη του Σώματος απαγορεύεται ρητώς να το πράξουν, το Σώμα μέσω των ανεξάρτητων εμπειρογνωμόνων του μπορεί επίσης να διαδραματίσει συμβουλευτικό ρόλο σε σχέση με μεμονωμένες περιπτώσεις. Αυτό μπορεί να συμβεί μέσω της συμμετοχής ανεξάρτητων εμπειρογνωμόνων, οι οποίοι – σε αντίθεση με τα μέλη – είναι σε καλύτερη θέση να προσφέρουν μια ανεξάρτητη γνώμη και – ως αποτέλεσμα – να προωθήσουν μια ενιαία ερμηνεία και εφαρμογή των ελάχιστων κοινών προτύπων που θα γίνουν σύντομα.
Τρίτον, ο Φορέας αναμένεται επίσης να αυξήσει την ευαισθητοποίηση σχετικά με την ύπαρξη, την προώθηση και τον σεβασμό των δεοντολογικών προτύπων της ΕΕ, λειτουργώντας ως φόρουμ όπου κάθε μία από τις υφιστάμενες αρμόδιες αρχές όργανο προς ίδρυμα συγκεντρώνεται και ανταλλάσσει τακτικά. Η επακόλουθη κοινωνικοποίηση των κατά τα άλλα διαχωρισμένων σωμάτων θα είναι άνευ προηγουμένου. Αυτό μπορεί με τη σειρά του να οδηγήσει κάθε ένα από τα συμμετέχοντα ιδρύματα να ευνοήσει κοινές προσεγγίσεις για τη συγκεκριμένη εφαρμογή των υφιστάμενων δεοντολογικών υποχρεώσεων. Αυτό δεν υποδηλώνει την ανάγκη επιδίωξης πλήρους εναρμόνισης στην ερμηνεία και την εφαρμογή των κανόνων δεοντολογίας. Οι διάφορες αρχές ηθικής και ακεραιότητας μπορεί και πρέπει να διαφέρουν σημαντικά μεταξύ των διαφορετικών κατηγοριών κατόχων δημοσίων αξιωμάτων, εφόσον έχουν διαφορετικές εξουσίες, εργάζονται σε διαφορετικούς θεσμούς, υπόκεινται σε διαφορετικούς τύπους επιρροής, απολαμβάνουν διαφορετικού βαθμού δημόσιου ελέγχου και τελικά λειτουργούν σε διαφορετικά οργανωτικά, θεσμικά, πολιτικά και νομικά πλαίσια.
Σε αυτό το πλαίσιο, ένα από τα πλεονεκτήματα του Σώματος είναι ο ρόλος διευκόλυνσής του στην προώθηση μιας πιο συνεκτικής και αποτελεσματικής πρακτικής χωρίς απαραίτητα να επιβάλλεται μια ενιαία προσέγγιση σε όλα τα ιδρύματα και τα μέλη τους.
Ωστόσο, ελλείψει μηχανισμών λογοδοσίας που ενδέχεται να παρακινηθούν από τρίτα μέρη –όπως οι οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών–, το νέο όργανο κινδυνεύει να γίνει ένα ακόμη διοργανικό κατασκεύασμα του οποίου η λειτουργία επαφίεται στην καλή θέληση των συμμετεχόντων θεσμών. Μια ματιά στο Μητρώο Διαφάνειας της ΕΕ προσφέρει μια προειδοποιητική ιστορία σχετικά με το τι πρέπει να αποφεύγει κάθε καλοπροαίρετος υπεύθυνος χάραξης πολιτικής όταν μετατρέπει το νέο Φορέα σε πραγματικότητα στον νέο κύκλο πολιτικής της ΕΕ 2024-2029.
Αυτή είναι μια αυτόματη μετάφραση μιας ανάρτησης που δημοσιεύτηκε στο Verfassungsblog στη διεύθυνση URL https://verfassungsblog.de/unboxing-the-eu-body-for-ethical-standards/ στις Tue, 07 May 2024 12:39:06 +0000.