Η απόφαση της 6ης Δεκεμβρίου της Καρλσρούης σχετικά με τις συνταγματικές καταγγελίες κατά του «Νόμου επικύρωσης της απόφασης για τους ίδιους πόρους της ΕΕ» (ORD) θα ληφθεί από πολλούς ως παρών του Αγίου Νικολάου. Αυτή τη φορά, το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο (FCC) απέφυγε την μετωπική σύγκρουση με την ΕΕ που προκάλεσε με την απόφασή του PSPP πριν από δυόμισι χρόνια. Αντίθετα, επέλεξε μια φαινομενικά εποικοδομητική αξιολόγηση του μέσου ανάκαμψης της πανδημίας της ΕΕ με πλειοψηφία 6:1. Ειδικότερα, διαπίστωσε ότι το ORD δεν υπερέβαινε προφανώς τις αρμοδιότητες που ανατίθενται στην ΕΕ –δηλαδή, δεν ήταν ultra vires– και δεν επηρέασε τη συνταγματική ταυτότητα του Βασικού Νόμου ( Grundgesetz ).
Μέρη της κρίσης ήταν αναμενόμενα. Στην προκαταρκτική της εντολή της 15ης Απριλίου 2021, είχε ήδη διαπιστώσει ότι η ORD δεν φαίνεται να παραβιάζει τις δημοσιονομικές εξουσίες της Bundestag και, ως εκ τούτου, την ταυτότητα του γερμανικού συντάγματος. Στη χθεσινή απόφαση, η FCC προσέφερε επιπλέον επιχειρήματα για να καταλήξει στο ίδιο συμπέρασμα. Άλλα μέρη, ωστόσο, εγείρουν όχι μόνο φρύδια αλλά και κρίσιμα ερωτήματα σχετικά με το μέλλον της δημοσιονομικής ολοκλήρωσης της ΕΕ. Αν και η απόφαση δεν είναι τόσο περιοριστική όσο θα φοβόντουσαν ορισμένοι, δεν δίνει άδεια για μια πιο μόνιμη δημοσιονομική ικανότητα της ΕΕ.
Η νομική συγκρότηση της NGEU
Για να κατανοήσουμε το σκεπτικό του Δικαστηρίου, είναι απαραίτητο να εξηγήσουμε τη νομική κατασκευή του NextGenerationEU (NGEU). Ουσιαστικά, το μέσο ανάκτησης θεσπίζεται μέσω τριών διαφορετικών νομικών συνιστωσών: Πρώτον, του κανονισμού για τη θέσπιση του μέσου ανάκτησης της Ευρωπαϊκής Ένωσης (EURI), βάσει του άρθρου 122 της ΣΛΕΕ. Δεύτερον, η απόφαση για τους ίδιους πόρους της ΕΕ (ORD), βάσει του άρθρου 311 της ΣΛΕΕ. Και τρίτον, διάφορες νομικές πράξεις για τη θέσπιση των προγραμμάτων δαπανών, με τη Διευκόλυνση Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (RRF) ως κεντρικό στοιχείο του μέσου. Ο κανονισμός ORD και ο κανονισμός EURI σχετίζονται μεταξύ τους καθώς το άρθρο 4 του ORD αναφέρει ρητά ότι τα 750 δισεκατομμύρια ευρώ που συγκεντρώθηκαν στις αγορές για την NGEU προορίζονται αποκλειστικά για την αντιμετώπιση των συνεπειών της κρίσης COVID-19 μέσω του κανονισμού EURI. Κατά συνέπεια, εάν το ORD είναι συμβατό με τις Συνθήκες εξαρτάται από το εάν τηρούνται τα όρια του άρθρου 122 της ΣΛΕΕ, που αποτελεί τη νομική βάση του κανονισμού EURI.
Ultra vires στην επιχειρηματολογία αλλά όχι στο αποτέλεσμα;
Δεδομένου ότι το μέρος της απόφασης που αξιολογεί το ORD έναντι της συνταγματικής ταυτότητας του γερμανικού βασικού νόμου είναι σχετικά μη συναρπαστικό, θα επικεντρωθούμε κυρίως στο σκεπτικό της FCC σχετικά με το ερώτημα εάν το ORD είναι ultra vires .
Εν συντομία, ωστόσο, όσον αφορά το σκεπτικό της συνταγματικής ταυτότητας: η FCC απέρριψε τον ισχυρισμό ότι η ORD θα παραβίαζε σοβαρά τις δημοσιονομικές αρμοδιότητες της Bundestag . Καθώς το μέσο είναι περιορισμένο σε χρόνο, όγκο και σκοπό, το Συνέδριο δεν πιστεύει ότι εγκυμονεί σημαντικούς κινδύνους για τον εθνικό προϋπολογισμό και τις αρμοδιότητες της Bundestag . Η FCC, ωστόσο, τονίζει ότι η Bundestag έχει καθήκον να παρακολουθεί τη χρήση των κονδυλίων της NGEU και τους κινδύνους που προκύπτουν από το πρόγραμμα και να αναλάβει δράση για την προστασία του προϋπολογισμού όπου χρειάζεται.
Τα πράγματα γίνονται πιο αμφιλεγόμενα όταν πρόκειται για το αν το ORD αποτελεί πράξη ultra vires . Οι καταγγέλλοντες προέβαλαν τρεις λόγους προς στήριξη του ισχυρισμού τους: ότι το ORD παραβιάζει τη ρήτρα μη διάσωσης (άρθρο 125 ΣΛΕΕ), ότι παραβιάζει τους κανόνες για τους ίδιους πόρους της ΕΕ (άρθρο 311 ΣΛΕΕ) και ότι βασίζεται σε ακατάλληλη νομική βάση (άρθρο 122 ΣΛΕΕ).
Σχετικά με το άρθρο 125 της ΣΛΕΕ, το Δικαστήριο αποδέχεται διστακτικά τη συμβατότητα της NGEU με τη ρήτρα μη διάσωσης. Δεν αποκλείει εντελώς το ενδεχόμενο η ORD να παρακάμπτει το άρθρο 125 της ΣΛΕΕ, επισημαίνοντας τον κίνδυνο τα κράτη μέλη να χρειαστεί να διαθέσουν προσωρινά χρήματα εάν άλλα κράτη δεν μπορούν να ανταποκριθούν στο μερίδιό τους στην αποπληρωμή του χρέους. Ωστόσο, δεδομένου ότι τα κράτη μέλη που δεν πληρώνουν τις υποχρεώσεις τους εξακολουθούν να έχουν την υποχρέωση να πληρώσουν τελικά το μερίδιό τους, η FCC καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η χρηματοδότηση από άλλα κράτη μέλη θα είναι μόνο προσωρινή και όχι μόνιμη.
Σχετικά με το άρθρο 311 ΣΛΕΕ, το Δικαστήριο δέχεται ότι ο δανεισμός μπορεί να εγκριθεί ως «άλλα έσοδα» σύμφωνα με το άρθρο 311 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ υπό τέσσερις προϋποθέσεις: (1) η εξουσιοδότηση δανεισμού πρέπει να έχει δοθεί στην ORD. (2) τα κονδύλια χρησιμοποιούνται αποκλειστικά για καθήκοντα για τα οποία έχει αρμοδιότητα η ΕΕ· (3) ο δανεισμός είναι περιορισμένος σε διάρκεια και όγκο· και (4) το ποσό των δανειακών κεφαλαίων («λοιπά έσοδα») δεν υπερβαίνει το συνολικό ποσό των ιδίων πόρων. Το Δικαστήριο θεωρεί ότι η πρώτη, η τρίτη και η τέταρτη προϋπόθεση πληρούνται, αν και με κάποιο δισταγμό. Όσον αφορά τη δεύτερη προϋπόθεση, τα δανειακά κεφάλαια πρέπει να περιορίζονται αυστηρά σε συγκεκριμένους σκοπούς κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων της ΕΕ, όπου είναι πιο κρίσιμο. Ειδικότερα, αμφιβάλλει κατά πόσον τα κεφάλαια που έχουν δανειστεί στο πλαίσιο του ORD χρησιμοποιούνται για καθήκοντα που μπορούν να δικαιολογηθούν βάσει του άρθρου 122 της ΣΛΕΕ. Εδώ, η FCC φαίνεται να συγχέει το ερώτημα εάν η ΕΕ έχει δικαίωμα να δανείζεται με το ερώτημα εάν το ORD δικαιολογείται ως μέτρο κρίσης σύμφωνα με το άρθρο 122 της ΣΛΕΕ, αλλά τελικά διαπιστώνει ότι η ΕΕ έχει άδεια να δανείζεται.
Σχετικά με το άρθρο 122 της ΣΛΕΕ, ενώ η FCC έχει τις αμφιβολίες της σχετικά με το εάν αυτή η διάταξη προσφέρει επαρκή νομική βάση για τη χρήση των δανειακών κεφαλαίων, εν τέλει δεν αποκλείει ότι η ΕΕ δεν έχει προφανώς υπερβεί τις αρμοδιότητές της. Πιο συγκεκριμένα, η FCC εξετάζει κριτικά πέντε σημεία: (1) εάν το άρθρο 122 της ΣΛΕΕ επιτρέπει την υποστήριξη ομάδων κρατών μελών. (2) εάν υπάρχει επαρκής σχέση μεταξύ της πανδημίας και των μέτρων που χρηματοδοτούνται μέσω της NGEU· (3) ότι τα κεφάλαια πρόκειται να δαπανηθούν μεταξύ 2021-2026, πιθανώς πολύ μεγάλης περιόδου για να αμβλυνθούν οι συνέπειες της πανδημίας· (4) ότι περίπου το 10% των κονδυλίων χρησιμοποιείται για επιχειρησιακά προγράμματα της ΕΕ που δεν συνδέονται με την πανδημία· και (5) ότι τα κεφάλαια κατανέμονται μεταξύ των κρατών μελών με βάση προηγούμενα δεδομένα.
Από αυτά τα σημεία, το δεύτερο ήταν το πιο επίμαχο. Αφορά την ύπαρξη σύνδεσης μεταξύ της έκτακτης ανάγκης για την οποία απαιτείται βοήθεια και των ίδιων των μέτρων βοήθειας. Αφενός, το άρθρο 122 ΣΛΕΕ δεν απαιτεί ρητά μια τέτοια σύνδεση. Από την άλλη πλευρά, το Δικαστήριο υποστηρίζει ότι, χωρίς μια τέτοια σχέση, το άρθρο θα έπαυε να είναι εξαιρετικός χαρακτήρα και θα μετατραπεί σε γενική ρήτρα. Στην περίπτωση της NGEU αυτό σημαίνει ότι πρέπει να υπάρχει σύνδεση μεταξύ της πανδημίας και των μέτρων που χρηματοδοτούνται από τα δανειακά κεφάλαια. Το Συνέδριο σαφώς δεν βλέπει αυτόν τον σύνδεσμο για τα περισσότερα από τα κονδύλια, ιδίως όχι αυτά που πρόκειται να δαπανηθούν για τους κλιματικούς στόχους της NGEU, οι οποίοι ανέρχονται στο 37 τοις εκατό του RRF. Δεδομένων αυτών των αμφιβολιών, προκαλεί έκπληξη το γεγονός ότι η πλειοψηφία του Δικαστηρίου δεν παρέπεμψε την ερώτηση στο Λουξεμβούργο για διευκρίνιση. Αντίθετα, η FCC κατέληξε στο συμπέρασμα ότι δεν μπορεί να αποκλείσει ότι η ORD παραμένει εντός των αρμοδιοτήτων του άρθρου 122 της ΣΛΕΕ και απέρριψε τους ισχυρισμούς που υπέβαλαν οι αιτούντες.
Τι σημαίνει αυτή η απόφαση στο μέλλον;
Η κρίση φαίνεται να στέλνει αντικρουόμενα μηνύματα. Αφενός, εκφράζει σοβαρές αμφιβολίες για τη νομιμότητα του ORD. Ταυτόχρονα, η FCC δεν κήρυξε το πρόγραμμα ultra vires ούτε παρέπεμψε προκαταρκτική ερώτηση στο Λουξεμβούργο. Βλέπουμε δύο πιθανούς τρόπους για να το διαβάσετε.
Η πρώτη ανάγνωση είναι ότι πρόκειται για μια κρίση που πρέπει να χαιρετιστεί από την ΕΕ. Η FCC δεν επιβάλλει καμία έκπληξη ή περιοριστικό όρο για τη δημιουργία δημοσιονομικών μέσων όπως η NGEU, εκτός από το ότι πρέπει να γίνονται σεβαστές οι δημοσιονομικές αρμοδιότητες της Bundestag . Το πιο σημαντικό, η απόφαση φαίνεται να σηματοδοτεί μια υποχώρηση από την πιο συγκρουσιακή του στάση στο PSPP . Φαίνεται ότι η FCC προσπάθησε να αποφύγει την ανάγκη να καταρρίψει το εργαλείο ανάκαμψης από την πανδημία, επιδιώκοντας να συμπεριφερθεί πιο εποικοδομητικά από ό,τι σε ορισμένες από τις προηγούμενες υποθέσεις της. Συγκεκριμένα, η FCC φαίνεται να έχει θέσει χαμηλότερα τον πήχη για την αναθεώρηση ultra vires . Στην απόφαση PSPP , έκρινε ότι το ΔΕΕ ενήργησε ultra vires στην απόφασή του Weiss επειδή η εκτίμηση της αναλογικότητας του ΔΕΕ και η διάκριση μεταξύ νομισματικής και οικονομικής πολιτικής ήταν προδήλως αβάσιμη. Αν και η γλώσσα που χρησιμοποιείται στην απόφαση NGEU είναι παρόμοια, η FCC αυτή τη φορά φαίνεται να λέει αποτελεσματικά: «όλα είναι εντάξει γιατί υπάρχει μια μικρή πιθανότητα το ORD να μην είναι παράνομο» σύμφωνα με το δίκαιο της ΕΕ. Μπορεί να αναρωτηθεί κανείς εάν θα είχε καταλήξει σε διαφορετικό συμπέρασμα στο PSPP εάν είχε εφαρμόσει ένα παρόμοιο επιεικό πρότυπο.
Η δεύτερη ανάγνωση είναι λιγότερο αισιόδοξη. Ο τόνος της απόφασης δεν είναι πάντα τόσο συμβιβαστικός όσο υποδηλώνει το αποτέλεσμα και παραμένει ασαφές εάν η FCC θα είναι εξίσου επιεική στα πορίσματά της την επόμενη φορά που θα καταλήξει ενώπιόν της ένα μέσο όπως η NGEU. Ειδικότερα, η απόφαση εγείρει ορισμένα ερωτήματα σχετικά με άλλα σχεδιαζόμενα μέσα, όπως το REPowerEU. Το Δικαστήριο δηλώνει ξεκάθαρα ότι δεν υπάρχει πρόδηλη παραβίαση του άρθρου 122 ΣΛΕΕ, εφόσον ο κανονισμός EURI παραμένει αυστηρά περιορισμένος στις συνέπειες της πανδημίας. Είναι αμφίβολο εάν το REPowerEU, το οποίο είναι το σχέδιο των 300 δισεκατομμυρίων ευρώ της Επιτροπής για να ανεξαρτητοποιηθεί από τις ρωσικές εξαγωγές ενέργειας και το οποίο βασίζεται σε μεγάλο βαθμό σε κεφάλαια της NGEU, θα πληρούσε αυτό το κριτήριο. Ενώ 225 δισεκατομμύρια ευρώ από τα 300 δισεκατομμύρια ευρώ υποτίθεται ότι προέρχονται από τα κεφάλαια της NGEU, δεν είναι ακόμη σαφές εάν ο σκοπός του REPowerEU μπορεί να συνδεθεί επαρκώς με την πανδημία. Επιπλέον, ενώ το γεγονός ότι η FCC δεν υπέβαλε μια προκαταρκτική ερώτηση στο ΔΕΕ θα μπορούσε να ερμηνευθεί θετικά, θα μπορούσε επίσης να ερμηνευθεί ως υποχώρηση από την προθυμία της FCC να συμμετάσχει σε εποικοδομητικό διάλογο με το Λουξεμβούργο, όπως το θέτει ο δικαστής Müller στο διαφωνία. Ειδικά το γεγονός ότι η Καρλσρούη δεν φαίνεται να πιστεύει ότι το Λουξεμβούργο θα ερμήνευε το άρθρο 122 ΣΛΕΕ πιο στενά από ό,τι το ίδιο, και ότι η παραπομπή δεν θα είχε επομένως καμία διαφορά στην έκβαση της υπόθεσης, θα μπορούσε να θεωρηθεί ως ένδειξη δυσπιστίας προς την ΔΕΕ.
Ένα δώρο, αλλά όχι από καρδιάς
Συνολικά, η απόφαση της FCC μπορεί να είναι ένα δώρο, αλλά δεν φαίνεται σαν ένα εγκάρδιο δώρο, λαμβάνοντας υπόψη τον βαθιά σκεπτικισμό που εκπέμπει κατά καιρούς. Δεδομένου αυτού του σκεπτικισμού, η απόφαση θέτει το ερώτημα γιατί η FCC δεν παρέπεμψε προκαταρκτικά ερωτήματα στο ΔΕΕ, ζητώντας ερμηνεία της σχετικής νομοθεσίας της ΕΕ. Μια τέτοια παραπομπή φαίνεται ότι θα ήταν συνεκτική, δεδομένων των πολλών αμφιβολιών που εξέφρασε η πλειοψηφία σχετικά με τη συμβατότητα της ORD με τις Συνθήκες, εάν δεν λάβαμε υπόψη την έκβαση της υπόθεσης. Η Καρλσρούη δεν ήθελε να φέρει το ΔΕΕ σε δυσάρεστη θέση ή δεν ήθελε να βρεθεί σε δυσάρεστη θέση λίγα χρόνια αργότερα, είτε έπρεπε να παραδεχτεί μια απόφαση του ΔΕΕ με την οποία διαφωνεί, είτε να γαυγίσει για ένα γεγονός τετελεσμένα – αφού τα περισσότερα χρήματα της NGEU θα έχουν δαπανηθεί ούτως ή άλλως μέχρι τότε; Ή ίσως ο λόγος είναι απλώς ότι η απόφαση ήταν ένας συμβιβασμός μεταξύ των πιο συντηρητικών και των πιο φιλελεύθερων δικαστών στην Καρλσρούη, κάτι που θα εξηγούσε επίσης γιατί μερικές φορές είναι δύσκολο να κατανοήσει κανείς το σκεπτικό.
Αυτό το κείμενο έχει επίσης δημοσιευθεί ως σύνοψη πολιτικής στον ιστότοπο του Κέντρου Jacques Delors.
Αυτή είναι μια αυτόματη μετάφραση μιας ανάρτησης που δημοσιεύτηκε στο Verfassungsblog στη διεύθυνση URL https://verfassungsblog.de/an-early-christmas-gift-from-karlsruhe/ στις Fri, 09 Dec 2022 15:36:50 +0000.