Με την απόφασή του στην υπόθεση Humpert και άλλοι κατά Γερμανίας της 14ης Δεκεμβρίου 2023, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων («ΕΔΔΑ») διευθέτησε μια μακροχρόνια συζήτηση: Η απαγόρευση των απεργιών για τους Γερμανούς Δημόσιους Υπαλλήλους δεν παραβιάζει τα δικαιώματα που απορρέουν από την Ευρωπαϊκή Σύμβαση Ανθρώπινα Δικαιώματα («ΕΣΔΑ»). Αυτή η απόφαση τερματίζει τις στρατηγικές προσφυγές των προσφευγόντων και του συνδικάτου τους να αποκτήσουν το δικαίωμα απεργίας για τους περίπου 1,7 εκατομμύρια δημοσίους υπαλλήλους στη Γερμανία. Η κρίση είναι επίσης το επιστέγασμα ενός εξαιρετικά έντονου διαλόγου μεταξύ Στρασβούργου και Καρλσρούης. Και τα δύο δικαστήρια, το ΕΔΔΑ και το Γερμανικό Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο («FCC»), κατέβαλαν μεγάλες προσπάθειες για να αποφασίσουν την υπόθεση ενώπιόν τους εξετάζοντας επιμελώς τη θέση του αντίστοιχου άλλου δικαστηρίου. Σε αυτό το πλαίσιο, υποστηρίζω ότι η προσεκτική εξέταση και δέσμευση με τη νομολογία του ΕΔΔΑ έχει δυνατότητες για την FCC σε μελλοντικές αμφιλεγόμενες υποθέσεις και θα πρέπει επίσης να λαμβάνεται υπόψη από τους αιτούντες και τους διαδίκους στην Καρλσρούη.
Ένα «Πακέτο Συμφωνίας» για τους Δημόσιους Υπαλλήλους με βάση τις «Παραδοσιακές Αρχές» της Δημόσιας Υπηρεσίας
Ιστορικά, οι δημόσιοι υπάλληλοι κατέχουν ειδικό καθεστώς στη γερμανική αγορά εργασίας. Το καθεστώς τους χαρακτηρίζεται από την «παραδοσιακή αρχή του συστήματος σταδιοδρομίας» (« αρχές της επαγγελματικής δημόσιας υπηρεσίας herbèrège »), οι οποίες έχουν συνταγματικό καθεστώς σύμφωνα με το άρθρο 33 παράγραφος 5 του βασικού νόμου (εφεξής: GG). Με βάση αυτές τις διαρθρωτικές αρχές, οι δημόσιοι υπάλληλοι επωφελούνται από συνταγματικές εγγυήσεις σχετικά με την ισόβια απασχόληση (FCC, 12 Ιουνίου 2018, παρ. 122 ), τη διατροφή (παρ. 113, 151), το δικαίωμα σε παροχές ασφάλισης υγείας (παρ. 181) και τις συντάξεις (παρ. 181). Ωστόσο, αυτές οι μάλλον συμφέρουσες αρχές έρχονται ως «πακέτο συμφωνίας» που περιλαμβάνει επίσης περιορισμούς και καθήκον πίστης που οφείλουν οι δημόσιοι υπάλληλοι στον εργοδότη τους. Σύμφωνα με την FCC, οι αλληλένδετες αρχές αποσκοπούν στη διασφάλιση της διατήρησης μιας σταθερής διοίκησης (παρ. 157). Σε αυτό το πλαίσιο, απαγορεύεται γενικά στους δημόσιους υπαλλήλους η απεργία στη Γερμανία.
Το γερμανικό κρατικό σχολικό σύστημα, ωστόσο, δέχεται μια δυαδικότητα όσον αφορά το καθεστώς απασχόλησης των εκπαιδευτικών. Τα δύο τρίτα του προσωπικού που εργάζεται στη δημόσια υπηρεσία απασχολούνται ως συμβασιούχοι δημόσιοι υπάλληλοι και ως εκ τούτου έχουν δικαίωμα απεργίας.
Το καθεστώς των δημοσίων υπαλλήλων ήταν πολιτικά και νομικά αμφιλεγόμενο για δεκαετίες και τροφοδότησε σε βάθος νομική ανάλυση από π.χ. Ulrike Pollin , Richard N. Lauer και Laura Hering . Πολλά διεθνή δικαστήρια και φορείς έχουν υπογραμμίσει τη θεμελιώδη σημασία του δικαιώματος στην απεργία, συχνά σε άμεση αναφορά στην κατάσταση στη Γερμανία (π.χ. το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο στο Laval και στο Viking · η Επιτροπή Οικονομικών, Κοινωνικών και Πολιτιστικών Δικαιωμάτων του ΟΗΕ στις συστάσεις της προς τη Γερμανία· την Επιτροπή Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων του ΟΗΕ που επαναλαμβάνει αυτή τη σύσταση · την Επιτροπή Εμπειρογνωμόνων της Διεθνούς Οργάνωσης Εργασίας στην έκθεσή της το 2012· την Ευρωπαϊκή Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων στα συμπεράσματά της για τη Γερμανία). Το 2008 και το 2009, η πολιτική συζήτηση για την απαγόρευση των δημοσίων υπαλλήλων απέκτησε ιδιαίτερη δυναμική μετά από δύο αποφάσεις στο Στρασβούργο. Στην υπόθεση Demir and Baykara κατά Türkiye και Enerji Yapı-Yol Sen κατά Τουρκίας , το ΕΔΔΑ διαπίστωσε ότι η γενική απαγόρευση των απεργιών για όλους τους Τούρκους δημοσίους υπαλλήλους και οι πειθαρχικές κυρώσεις για τους εκπαιδευτικούς που απεργούσαν παραβιάζουν τη Σύμβαση. Σε αυτήν την κατεύθυνση, το Ομοσπονδιακό Διοικητικό Δικαστήριο έκρινε ότι η ισχύουσα γερμανική νομοθεσία δεν συμβιβάζεται με τις εγγυήσεις του άρθρου 11 της ΕΣΔΑ και κάλεσε τον νομοθέτη να λάβει μέτρα. Τέλος, τέσσερις προσφεύγοντες υπέβαλαν συνταγματικές καταγγελίες στην FCC αμφισβητώντας τα πειθαρχικά μέτρα που τους επιβλήθηκαν για απεργία και διακοπή της διδασκαλίας για λίγες ώρες για να απαιτήσουν καλύτερες συνθήκες εργασίας. Υποστήριξαν παραβίαση των συνταγματικών τους δικαιωμάτων και αναφέρθηκαν ρητά στις αποφάσεις του ΕΔΑΔ.
Η σχέση μεταξύ των δικαστηρίων της Καρλσρούης και του Στρασβούργου
Κατά συνέπεια, η FCC έπρεπε να αξιολογήσει τη νομιμότητα της απαγόρευσης απεργίας για τους δημοσίους υπαλλήλους από συνταγματική σκοπιά, λαμβάνοντας υπόψη τις συμβατικές εγγυήσεις βάσει της ΕΣΔΑ. Η σχέση μεταξύ των δύο δικαστηρίων είναι περίπλοκη και κατά καιρούς συγκρουσιακή, όπως έδειξε το έπος γύρω από την Caroline von Hannover. Στη Γερμανία, η ΕΣΔΑ κατατάσσεται ως καταστατικός ομοσπονδιακός νόμος και, επομένως, κάτω από το συνταγματικό επίπεδο (FCC, 26 Μαρτίου 1987, Τεκμήριο αθωότητας , σελ. 370 ). Ωστόσο, η FCC αποφάσισε από νωρίς ότι η Σύμβαση και οι αποφάσεις του ΕΔΔΑ πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά την ερμηνεία των συνταγματικών δικαιωμάτων ( ibid , σελ. 370 ). Αυτό δικαίως έχει περιγραφεί ως « σύγχυση » όσον αφορά την ιεραρχία των κανόνων. Η σχέση μεταξύ των αποφάσεων του ΕΔΔΑ και της αξιολόγησης των γερμανικών δικαστηρίων αποδείχθηκε τότε με τον πιο σημαντικό τρόπο στην απόφαση Görgülü . Στο πλαίσιο αυτό, η FCC έδωσε συνταγματικό καθεστώς σύμφωνα με το άρθρο 20 παράγραφος 3 GG στο καθήκον των γερμανικών δικαστηρίων να λαμβάνουν υπόψη τα συμβατικά δικαιώματα κατά τη λήψη των αποφάσεών τους (FCC, 14 Οκτωβρίου 2014, Görgülü , παρ. 29 ). Υπό αυτή την έννοια, η FCC επέλεξε έναν «διεθνή και ευρωπαϊκό διάλογο» μεταξύ των δικαστηρίων, με το γερμανικό σύνταγμα να έχει τον «τελευταίο λόγο». (FCC, 4 Μαΐου 2011, παρ. 89 ). Στην εξαιρετική εμπειρική της ανάλυση, η Raffaela Kunz καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η FCC επέβαλε έτσι ένα διαδικαστικό «υποχρέωση εξέτασης» της νομολογίας του Στρασβούργου, παρά ένα «καθήκον συμμόρφωσης».
Η συνταγματικότητα της απαγόρευσης των απεργιών σύμφωνα με το δικαστήριο της Καρλσρούης.
Ενώ οι συνταγματικές εκτιμήσεις της απόφασης της FCC το 2018 (παρ. 112-188) είχαν αρκετές σημαντικές επιπτώσεις για το γερμανικό σύστημα δημόσιας διοίκησης, αυτό το άρθρο εστιάζει στον διδικαστικό διάλογο και συνοψίζει μόνο εν συντομία τα βασικά πορίσματα της συνταγματικής αξιολόγησης (για περισσότερα, βλέπε π.χ. Jötten/Machts and Buchholtz ). Η FCC έκρινε ότι το ουσιαστικό πεδίο εφαρμογής του άρθρου 9 παράγραφος 3 GG περιλαμβάνει το δικαίωμα απεργίας (παρ. 114-116) ακόμη και για τους δημοσίους υπαλλήλους (παρ. 113). Ενώ έκρινε ότι η απαγόρευση απεργίας παραβιάζει τα εγγυημένα δικαιώματα (παρ. 141), η FCC θεώρησε αυτή την παραβίαση δικαιολογημένη (παρ. 142-162). Αναγνώρισε την απόλυτη απαγόρευση της απεργίας ως μία από τις «παραδοσιακές αρχές» του γερμανικού συστήματος δημόσιας υπηρεσίας σταδιοδρομίας (παρ. 144) και διαπίστωσε ότι είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με τη συνταγματική αρχή της διατροφής και το καθήκον της πίστης (παρ. 152). Ως εκ τούτου, έκρινε ότι ο περιορισμός πρέπει να αντισταθμίζεται στο πλαίσιο της «πακέτο συμφωνίας» της συνταγματικής έννοιας του συστήματος δημόσιας υπηρεσίας (παρ. 158). Ως εκ τούτου, η απεργιακή απαγόρευση για τους δημοσίους υπαλλήλους δεν παραβίαζε την ελευθερία των εργατικών συνασπισμών (« Ελευθερία του Συνασπισμού» ) σύμφωνα με το άρθρο 9(3) GG.
Η Συμβατικότητα της απόλυτης απαγόρευσης σύμφωνα με τα δικαστήρια της Καρλσρούης και του Στρασβούργου
Όσον αφορά τη σχέση μεταξύ των δύο δικαστηρίων, είναι αξιοσημείωτο ότι η FCC φρόντισε να μην δώσει την εντύπωση ότι διαφωνούσε ανοιχτά με το ΕΔΔΑ. Ταυτόχρονα, υπέδειξε ξεκάθαρα τα όρια της προσαρμογής των γερμανικών συνταγματικών δικαιωμάτων στην ευρωπαϊκή νομολογία κάνοντας αναφορά στον πυρήνα της γερμανικής «συνταγματικής ταυτότητας» (παρ. 133).
Στο πλαίσιο της συνταγματικής απαίτησης του Συντάγματος για το άνοιγμα στο διεθνές δίκαιο (« Φιλικότητα προς το Διεθνές Δίκαιο », παρ. 126-135· παρ. 163-188), η FCC ανέλαβε μια εις βάθος εξέταση της συμβατικότητας της απαγόρευσης απεργίας. Αρχικά αναφέρθηκε σε αποφάσεις του ΕΔΔΑ στο τμήμα του εφαρμοστέου δικαίου (παρ. 4-6) και, δεύτερον, περιέγραψε εκτενώς τις πρόσφατες αλλαγές στη σχετική νομολογία κατά την εφαρμογή του στην παρούσα υπόθεση (παρ. 164-171). Τέλος, η FCC αναφέρθηκε και πάλι σε αρκετές υποθέσεις του Στρασβούργου για να εδραιώσει τη θέση της ότι η απαγόρευση των απεργιών δεν ήταν καν σε «σύγκρουση» με τη νομολογία του ΕΔΔΑ (παρ. 163-188). Αυτή η εκτεταμένη ενασχόληση με τη νομολογία του Στρασβούργου είναι μάλλον ασυνήθιστη. Συγκριτικά, η ίδια Γερουσία εξέδωσε πρόσφατα μια απόφαση στην οποία μόνο μια σύντομη γενική ενότητα αναφέρθηκε στη νομολογία από το Στρασβούργο, χωρίς να ασχοληθεί αργότερα με αυτήν (FCC, 20 Ιουνίου 2023, Prisoner remuneration, παρ. 23-24 ). Ωστόσο, το ΕΔΔΑ διαφώνησε στην απόφασή του του 2023 με την FCC και διαπίστωσε ότι τα πειθαρχικά μέτρα συνιστούσαν παρέμβαση στο άρθρο 11 παράγραφος 1 της ΕΣΔΑ (§ 113).
Ο πυρήνας και των δύο, της απόφασης της FCC το 2018 και της απόφασης του ΕΔΔΑ το 2023, είναι η αιτιολόγηση της παρέμβασης, καθώς και η FCC ανέπτυξε αυτό το σημείο ως θυγατρική («σε κάθε περίπτωση δικαιολογείται», παρ. 176-188). Και τα δύο δικαστήρια συμφώνησαν με τη γερμανική κυβέρνηση ότι για τους σκοπούς του άρθρου 11 παράγραφος 2 της ΕΣΔΑ η απαγόρευση «καθορίστηκε από το νόμο» δεδομένης της συνεπούς ερμηνείας από τα γερμανικά δικαστήρια (ΕΔΔΑ, §§ 116-117· FCC, παρ. 177) και ότι ο επιδιωκόμενος στόχος του κράτους να διατηρήσει μια σταθερή διοίκηση ήταν ένας «νόμιμος στόχος» (ΕΔΔΑ, § 118, FCC, παρ. 178).
Τρίτον, και εκτενέστερα, και τα δύο δικαστήρια ασχολήθηκαν με το ερώτημα εάν η απαγόρευση της απεργίας πρέπει να θεωρείται «αναγκαία σε μια δημοκρατική κοινωνία» (ΕΔΔΑ, §§ 119-143· FCC, παρ. 179-183). Ο καθοριστικός καθορισμός του εφαρμοστέου βαθμιαίου περιθωρίου εκτίμησης είναι το ερώτημα εάν η απαγόρευση των απεργιών επηρεάζει ένα «ουσιώδες στοιχείο της συνδικαλιστικής ελευθερίας» σύμφωνα με το άρθρο 11 παράγραφος 1 της ΕΣΔΑ. Δεδομένου ότι το ΕΔΔΑ είχε αφήσει προηγουμένως ανοιχτή αυτή την κατηγοριοποίηση, δεν ήταν περίεργο το γεγονός ότι αυτή η πτυχή συζητήθηκε εξέχοντα στη δημόσια ακρόαση στο Στρασβούργο. Το ΕΔΔΑ επανέλαβε ότι η απεργία προστατεύεται βάσει του άρθρου 11 της ΕΣΔΑ (§ 104) και ότι αποτελούσε «ένα από τα πιο σημαντικά μέσα» με τα οποία τα συνδικάτα μπορούν να εκπληρώσουν τα καθήκοντά τους (§ 108). Ωστόσο, δεδομένου ότι αυτό το δικαίωμα δεν είναι απόλυτο (§ 107), κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η ταξινόμηση ως ουσιώδους στοιχείου είναι «συγκεκριμένη στο πλαίσιο» (§ 109) και συνέχισε να εξετάζει τις υφιστάμενες διασφαλίσεις που θα επιτρέψουν στα συνδικάτα να υπερασπιστούν αποτελεσματικά τα επαγγελματικά συμφέροντα (§ 128). Φαίνεται ότι η FCC και η Γερμανική Κυβέρνηση έλαβαν υπόψη την υπόδειξη του ΕΔΔΑ στην υπόθεση Enerji Yapi-Yol Sen ότι η Τουρκία «δεν είχε αποδείξει» την αναγκαιότητα της απαγόρευσής της ( Enerji Yapi-Yol Sen , § 32 , που αναφέρεται από την FCC στην παράγρ. 179) και ως εκ τούτου, και οι δύο παρείχαν επαρκή επιχειρήματα για να διακρίνουν το συγκεκριμένο γερμανικό πλαίσιο από τις τουρκικές περιπτώσεις. Για το ΕΔΔΑ, αρκετές πτυχές φαίνεται να ήταν καθοριστικές, τις οποίες η FCC είχε επίσης απαριθμήσει ως «αποζημίωση» για τον περιορισμό στην απόφασή της του 2018 (παρ. 183). Πρώτον, το γεγονός ότι επιτρέπεται στους Γερμανούς δημοσίους υπαλλήλους να ιδρύουν και να συμμετέχουν σε συνδικαλιστικές οργανώσεις (§ 129), οι οποίες στη συνέχεια μπορούν να συμμετέχουν μέσω των «ομπρελών οργανώσεων» τους όταν καταρτιστούν οι σχετικές νομικές διατάξεις (§ 130-132) και να συναντώνται τακτικά με το αρμόδιο υπουργείο (§ 132). Δεύτερον, το ατομικό δικαίωμα των δημοσίων υπαλλήλων για επαρκή διατροφή (§ 133), το οποίο μπορεί να επιβληθεί με αποτελεσματικά δικαστικά μέσα (§ 134). Από την άποψη αυτή, το ΕΔΔΑ ανέλαβε μάλιστα τον όρο ενός «αμοιβαίου συστήματος αλληλένδετων δικαιωμάτων και υποχρεώσεων» (§ 136, που εισήχθη στην αιτιολογική σκέψη της απόφασης της FCC στις §§ 24, 26, 36· FCC, παρ. 181) που εγγυάται την αποτελεσματική άσκηση των καθηκόντων στο γερμανικό σύστημα δημόσιας διοίκησης Παρά τις πραγματικές και οικονομικές δυσχέρειες που έθεσαν οι προσφεύγοντες σχετικά κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, το ΕΔΔΑ στηρίχθηκε επίσης στο γεγονός ότι οι προσφεύγοντες είχαν τη δυνατότητα να επιλέξουν ένα συμβατικό καθεστώς με το δικαίωμα στην απεργία (§ 142). Τέλος, το ΕΔΔΑ έκρινε ότι οι πειθαρχικές (οικονομικές) κυρώσεις σε βάρος των προσφευγόντων δεν ήταν αυστηρές (§ 143).
Συνοπτικά, το ΕΔΔΑ διαπίστωσε ότι τα αποτελέσματα της απαγόρευσης της απεργίας δεν μπορούσαν να υπερβούν τις πειστικές αιτιολογήσεις που παρουσιάστηκαν και συμφώνησε ότι η κατάσταση ήταν διαφορετική από ό,τι στις προηγουμένως εξετασθείσες υποθέσεις (παρ. 138). Με την ίδια ανάσα με τις αιτιολογήσεις που προβλήθηκαν στις παρατηρήσεις της κυβέρνησης, το Δικαστήριο αναφέρει επίσης με εκτίμηση εκείνες που «αντανακλώνται στην εκτενή αξιολόγηση» της FCC (§ 146).
Αποψη
Η επιμέλεια που επέδειξε το δικαστήριο της Καρλσρούης όσον αφορά την απεργία με τη νομολογία του Στρασβούργου, ενώ υποδεικνύει ξεκάθαρα τα όρια του ανοίγματος του Συντάγματος στο διεθνές δίκαιο, είναι αξιοσημείωτη – και οι προσπάθειές του ανταμείφθηκαν. Παρά τη φαινομενικά αντίθετη νομολογία, το ΕΔΔΑ έκρινε ότι η απόλυτη απαγόρευση στη Γερμανία δεν παραβίαζε τα συμβατικά δικαιώματα και αποδέχθηκε τη διάκριση της FCC από τις τουρκικές υποθέσεις. Δεδομένης της έμφασης που δίνεται στην εκτίμηση του συγκεκριμένου πλαισίου μιας τέτοιας απαγόρευσης και της εξάρτησης από συγκεκριμένες πτυχές των αλληλένδετων δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των γερμανών δημοσίων υπαλλήλων (βλ. επίσης την ανταγωνιστική γνώμη του δικαστή Ravarani), η επέκταση αυτής της νομολογίας σε άλλα κράτη μέρη είναι μάλλον απίθανο.
Το δίδαγμα για την FCC όταν ασχολείται με πολιτικά ευαίσθητες υποθέσεις στο μέλλον είναι σαφές: η αμοιβαία επιρροή μεταξύ Στρασβούργου και Καρλσρούης δεν μπορεί να αγνοηθεί και θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη στις κρίσεις της. Αυτό ισχύει ιδιαίτερα για τους αιτούντες και τους διαδίκους, οι οποίοι δεν πρέπει να υποτιμούν την επιρροή του ΕΔΔΑ και να ασχολούνται εκτενώς μαζί του στις υποθέσεις τους στο δικαστήριο της Καρλσρούης, όπως προέτρεψε πριν από μερικά χρόνια ο πρώην δικαστής Baer.
Μένει ακόμη να φανεί, εάν η επικείμενη Συμβουλευτική Γνωμοδότηση του Διεθνούς Δικαστηρίου για το δικαίωμα στην απεργία θα τροφοδοτήσει άλλον έναν γύρο διαφωνιών. Ίσως είναι σύντομα η ώρα για έναν «διεθνή διάλογο» των δικαστηρίων σχετικά με το δικαίωμα στην απεργία.
Ο συγγραφέας θα ήθελε να ευχαριστήσει τη Δρ Isabella Risini για τα εξαιρετικά σχόλιά της σε ένα προηγούμενο προσχέδιο και την αμέριστη υποστήριξή της.
Αυτή είναι μια αυτόματη μετάφραση μιας ανάρτησης που δημοσιεύτηκε στο Verfassungsblog στη διεύθυνση URL https://verfassungsblog.de/a-european-dialogue-on-strike-action/ στις Wed, 20 Dec 2023 15:50:52 +0000.