Την 1η Ιουλίου 2024, η Ουγγαρία πρόκειται να αναλάβει την Προεδρία του Συμβουλίου Υπουργών. Η ιδέα ότι ένα κράτος που υπόκειται στη διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ και στη διαδικασία του μηχανισμού όρων του κράτους δικαίου θα διευθύνει τις συνεδριάσεις του Συμβουλίου και θα εκπροσωπεί το Συμβούλιο έναντι άλλων θεσμικών οργάνων της ΕΕ – ενδεχομένως και σε φακέλους που σχετίζονται με το κράτος δικαίου – είναι κατανοητό αποτέλεσε αιτία ανησυχίας και κριτικής. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ενέκρινε ψήφισμα την 1η Ιουνίου αμφισβητώντας πώς η Ουγγαρία θα μπορούσε να εκπληρώσει τα σημαντικά καθήκοντα της Προεδρίας του Συμβουλίου και ζητούσε «το Συμβούλιο να βρει μια κατάλληλη λύση». Υπενθυμίζει επίσης ότι «θα μπορούσε να λάβει τα κατάλληλα μέτρα εάν δεν βρεθεί μια τέτοια λύση» (δεν αναφέρει ποια μέτρα). Μια εβδομάδα νωρίτερα, η επιτροπή Meijers δημοσίευσε μια έκθεση στην οποία εντόπισε τρεις συγκεκριμένες επιλογές που υποστηρίζει ότι θα μπορούσαν να επιδιωχθούν για να αποτραπεί η άσκηση της Προεδρίας από την Ουγγαρία ( εδώ και εδώ ). Τα ίδια σημεία επαναλήφθηκαν τις τελευταίες μέρες σε op-eds εδώ και εδώ .
Ωστόσο, αυτές οι προτάσεις εγείρουν ζητήματα πολιτικής σκοπιμότητας, ιδίως καθώς μπορεί κανείς να αμφισβητήσει εάν μια ουγγρική Προεδρία του Συμβουλίου μπορεί να προκαλέσει μεγάλη πρακτική ζημιά στην ΕΕ. Επιπλέον, εγείρουν επίσης ζητήματα νομικής σκοπιμότητας. Μια λογική προϋπόθεση για να αποτραπεί η άσκηση της Προεδρίας της Ουγγαρίας για όσο διάστημα παραβιάζει το κράτος δικαίου είναι να συνάδει με το κράτος δικαίου της ίδιας της ΕΕ. Αμφιβάλλω ότι είναι.
Άρθρο 16 παράγραφος 9 ΣΕΕ: ίση εναλλαγή στην Προεδρία του Συμβουλίου
Η νομική αρχή στο επίκεντρο του θέματος είναι ότι η Προεδρία του Συμβουλίου ασκείται από τα κράτη μέλη «με βάση την ίση εναλλαγή». Βρίσκουμε αυτήν την αρχή στο άρθρο 16 παράγραφος 9 της ΣΕΕ:
«Η Προεδρία των συνθέσεων του Συμβουλίου, εκτός από αυτή των Εξωτερικών Υποθέσεων, ασκείται από αντιπροσώπους των κρατών μελών στο Συμβούλιο με ίση εναλλαγή , σύμφωνα με τους όρους που καθορίζονται σύμφωνα με το άρθρο 236 της Συνθήκης για τη λειτουργία του Ευρωπαϊκή Ένωση".
Η διάταξη αυτή δεν καθορίζει τις λεπτομέρειες αυτών των συνθέσεων του Συμβουλίου ή τον τρόπο με τον οποίο θα καθοριστούν αυτές οι λεπτομέρειες. Το τελευταίο διέπεται από το άρθρο 236 στοιχείο β) ΣΛΕΕ, το οποίο έχει ως εξής:
«Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο εκδίδει με ειδική πλειοψηφία … απόφαση για την Προεδρία των συνθέσεων του Συμβουλίου, εκτός από αυτή των Εξωτερικών Υποθέσεων, σύμφωνα με το άρθρο 16 παράγραφος 9 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση».
Το άρθρο 236 στοιχείο β) της ΣΛΕΕ χρησίμευσε ως νομική βάση για τις αποφάσεις του Συμβουλίου που ρυθμίζουν την άσκηση της Προεδρίας του Συμβουλίου, αλλά προβλέπει ρητά ότι οι κανόνες που εγκρίνονται βάσει αυτής θεσπίζονται σύμφωνα με το άρθρο 16 παράγραφος 9 της ΣΕΕ: δηλ. με την απαίτηση ότι η Προεδρία του Συμβουλίου διεξάγεται «με ίση εναλλαγή».
Όπως θα δούμε παρακάτω, αυτή η διάταξη αφήνει περιθώρια για κάποιες διακυμάνσεις στη σειρά των Προεδριών του Συμβουλίου, και το Συμβούλιο μπορεί με ειδική πλειοψηφία να αποφασίσει για τη σειρά των Προεδριών, για παράδειγμα προκειμένου να « ληφθεί υπόψη η ποικιλομορφία των μελών κράτη και γεωγραφική ισορροπία εντός της Ένωσης ». Ωστόσο, αυτές οι πολιτικές αποφάσεις πρέπει να συμμορφώνονται με την αρχή της ίσης εναλλαγής, έτσι ώστε τα κράτη μέλη να μην μπορούν να παρακαμφθούν εύκολα, και σίγουρα όχι στο βαθμό που να μην πάρουν τη σειρά τους να προεδρεύσουν του Συμβουλίου πριν πάρουν δεύτερη σειρά άλλα κράτη.
Το νομικό αναπόφευκτο μιας ουγγρικής προεδρίας;
Πώς αντιμετωπίζουν οι προτάσεις για την αποτροπή της άσκησης της Προεδρίας από την Ουγγαρία τους νομικούς περιορισμούς που επιβάλλονται από το άρθρο 16 παράγραφος 9 της ΣΕΕ; Ίσως επειδή είναι λίγο άβολα, δεν το κάνουν.
Ούτε η διάταξη ούτε η απαίτηση της ίσης εναλλαγής αναφέρεται στο ψήφισμα του Κοινοβουλίου. Φυσικά, δεν υπάρχει λόγος να το κάνει, καθώς το ψήφισμα δεν κάνει συγκεκριμένες προτάσεις. Αντίθετα, η έκθεση της επιτροπής Meijers αναφέρει επανειλημμένα αυτή τη διάταξη. Το αποκαλεί ακόμη και «νομική βάση» για τις συνθέσεις της Προεδρίας του Συμβουλίου. Ωστόσο, η έκθεση δεν αντικατοπτρίζει κριτικά τους νομικούς περιορισμούς που επιβάλλει αυτή η διάταξη. Η πιο λεπτομερής συζήτηση του άρθρου 16 παράγραφος 9 βρίσκεται στη σελίδα 7 της έκθεσης, όπου διατυπώνεται το ακόλουθο επιχείρημα:
«Κάθε κράτος μέλος δικαιούται να ασκεί την Προεδρία «με ίση εναλλαγή» όπως ορίζεται στο άρθρο 16 παράγραφος 9 της ΣΕΕ. Η ίση εναλλαγή αποτελεί έκφραση της αρχής της ισότητας των κρατών μελών που κατοχυρώνεται στο άρθρο 4 παράγραφος 2 της ΣΕΕ και, μαζί με το σύστημα των τρόικας, επιδιώκει να εγγυηθεί τον επιμερισμό των βαρών ενώ ταυτόχρονα επιτρέπει τη συνοχή και τον συντονισμό. Ταυτόχρονα, η Προεδρία είναι ένα απαιτητικό καθήκον με συγκεκριμένες απαιτήσεις που απορρέουν από τις διάφορες (ευρωπαϊκές) αποφάσεις του Συμβουλίου, τον Εσωτερικό Κανονισμό του Συμβουλίου και τους καθιερωμένους κανόνες πολιτικής που εγκρίθηκαν από το ίδιο το Συμβούλιο».
Η ουσία βρίσκεται στην τελευταία πρόταση αυτής της παραγράφου, όπου οι συντάκτες της έκθεσης φαίνεται να προσπαθούν να μετριάσουν την απαίτηση της ίσης εναλλαγής. Παραδέχονται ότι είναι μια σημαντική απαίτηση που θέτει σε εφαρμογή την ισότητα των κρατών μελών, αλλά στη συνέχεια μας λένε ότι η Προεδρία είναι «ένα απαιτητικό καθήκον με συγκεκριμένες απαιτήσεις που απορρέουν από» διάφορες αποφάσεις του Συμβουλίου. Το πρόβλημα, φυσικά, είναι ότι αυτό δεν είναι ένα νομικό επιχείρημα που καταργεί την απαίτηση της ίσης εναλλαγής. Το άρθρο 16 παράγραφος 9 της ΣΕΕ παρέχει στα κράτη μέλη το δικαίωμα να προεδρεύουν του Συμβουλίου. Αποτελεί κύρωση η αφαίρεση αυτού του δικαιώματος (προφανώς όχι απλώς προληπτικό μέτρο ). Τίποτα στο άρθρο 16 παράγραφος 9 της ΣΕΕ δεν υποδηλώνει ότι απαιτείται κύρωση όταν τα κράτη για κάποιο λόγο αδυνατούν να εκτελέσουν τα απαιτητικά καθήκοντα της Προεδρίας του Συμβουλίου. Επιπλέον, η έκθεση αποσιωπά το γεγονός ότι οι αποφάσεις του Συμβουλίου που εγκρίνονται βάσει του άρθρου 236 στοιχείο β) της ΣΛΕΕ πρέπει να σέβονται το άρθρο 16 παράγραφος 9 της ΣΕΕ και, επομένως, να μην διακυβεύουν την αρχή της ίσης εναλλαγής.
Μία λύση είναι διαθέσιμη, τουλάχιστον υποθετικά. Η Επιτροπή Meijer σωστά σημειώνει ότι με βάση την απόφαση του Συμβουλίου του 2009 σχετικά με την άσκηση της Προεδρίας του Συμβουλίου, τα τρία μέλη της ομάδας της Προεδρίας (η Τρόικα) μπορούν να «αποφασίσουν εναλλακτικές ρυθμίσεις μεταξύ τους» και «με κοινή συμφωνία να καθορίσουν την πρακτική ρυθμίσεις για τη συνεργασία τους». Σύμφωνα με το άρθρο 20 παράγραφος 2 του Εσωτερικού Κανονισμού του Συμβουλίου , μπορεί να αποφασιστεί «κατόπιν αιτήματος της Προεδρίας και κατόπιν εντολής της, ο εκπρόσωπος ή ένα μέλος αυτής της ομάδας θα το αντικαταστήσει όπως και όταν απαιτείται, θα το απαλλάξει , όπου χρειάζεται, ορισμένων καθηκόντων και διασφαλίζει τη συνέχεια των εργασιών του Συμβουλίου». Ως εκ τούτου, τα μέλη της Τρόικας θα μπορούσαν να αποφασίσουν ότι η Ουγγαρία δεν θα προεδρεύει στις συνεδριάσεις του Συμβουλίου όπου συζητούνται ζητήματα κράτους δικαίου. Όμως, δεδομένου ότι αυτό θα πρέπει να συμβεί κατόπιν αιτήματος της Προεδρίας, δηλαδή της Ουγγαρίας, και σύμφωνα με τις οδηγίες της, μπορεί κανείς να αμφισβητήσει εάν αυτή είναι καθόλου μια λύση.
Ωστόσο, δυστυχώς για όλους όσους ενδιαφέρονται για μια ουγγρική προεδρία, άλλες λύσεις που έχουν προταθεί φαίνονται νομικά απαράδεκτες. Η Επιτροπή Meijer προτείνει επίσης στα κράτη μέλη, είτε στο πλαίσιο αποφάσεων που ρυθμίζουν την άσκηση της Προεδρίας του Συμβουλίου είτε τροποποιώντας αυτό το πλαίσιο, να μπορούν να καθυστερήσουν κράτη που υπόκεινται στη διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ ή στη διαδικασία του μηχανισμού όρων του κράτους δικαίου στην άσκηση της Προεδρίας . Προς στήριξη αυτής της πρότασης, αναφέρουν το γεγονός ότι και στο παρελθόν «σχετικές εξελίξεις οδήγησαν σε αλλαγές στη σειρά των Προεδριών».
Ωστόσο, οι προηγούμενες αλλαγές στη σειρά των Προεδριών δύσκολα μπορούν να θεωρηθούν ως σχετικό προηγούμενο για την τρέχουσα κατάσταση. Τέσσερα από αυτά συνέβησαν κατά την ένταξη νέων κρατών μελών, ένα το 2002 κατόπιν αιτήματος της Γερμανίας λόγω των επικείμενων εκλογών της και ένα το 2009 για να προσαρμοστούν οι αλλαγές που εισήγαγε η Συνθήκη της Λισαβόνας. Η περίπτωση της Ουγγαρίας είναι πολύ διαφορετική. Ενώ οι τέσσερις αλλαγές στις συνθέσεις της Προεδρίας του Συμβουλίου μετά τις προσχωρήσεις έτυχαν να συμπεριλάβουν νέα κράτη μέλη βάσει ίσης εναλλαγής, και η καθυστέρηση στη γερμανική προεδρία έγινε κατόπιν εντολής της ίδιας της Γερμανίας, οι προτάσεις που συζητήθηκαν εδώ επιδιώκουν να αρνηθούν στην Ουγγαρία το δικαίωμα να ασκήσει την Προεδρία παρά τη θέλησή της.
Αλλά το πιο σημαντικό, ενώ αυτά τα παραδείγματα δείχνουν ότι η σειρά των Προεδριών μπορεί να αλλάξει, τέτοιες αλλαγές θα πρέπει να σέβονται την αρχή της ίσης εναλλαγής. Επομένως, οι καθυστερήσεις στο πότε τα κράτη μπορούν να αναλάβουν την προεδρία δεν πρέπει να γίνουν σχεδόν μόνιμες. Ή μάλλον, οποιαδήποτε καθυστέρηση θα πρέπει να είναι προσωρινή και βραχυπρόθεσμη προκειμένου να τηρηθεί η απαίτηση να ασκείται η Προεδρία του Συμβουλίου με ισότιμη εναλλαγή. Και ως εκ τούτου, δεδομένου ότι το ρεαλιστικό σενάριο είναι ότι οι ελλείψεις του κράτους δικαίου στην Ουγγαρία δεν θα επιλυθούν σύντομα, η Ουγγαρία θα αποκλειστεί από την Προεδρία για το άμεσο μέλλον εάν εφαρμοστούν οι προτεινόμενες λύσεις της επιτροπής Meijer. Αυτό φαίνεται ασύμβατο με την αρχή της ίσης περιστροφής.
Τότε δεν μπορεί να γίνει τίποτα; Η σωστή πορεία δράσης θα ήταν να ακολουθηθεί η διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ. Εάν διαπιστωθεί σοβαρή και επίμονη παραβίαση του κράτους δικαίου από ένα κράτος μέλος, θα ήταν δυνατή η αναστολή «ορισμένων δικαιωμάτων που απορρέουν από την εφαρμογή των Συνθηκών». Μια πιθανή κύρωση θα ήταν να τους στερήσει το δικαίωμα να ασκούν την Προεδρία του Συμβουλίου. Φυσικά, είναι απίθανο να χρησιμοποιηθεί αυτή η διαδικασία – οι ελλείψεις της διαδικασίας του άρθρου 7 ΣΕΕ είναι γνωστές και δεν χρειάζεται να επαναληφθούν εδώ – αλλά είναι η διαδικασία που ακολουθεί η ΕΕ για τη στέρηση των δικαιωμάτων των κρατών για παραβιάσεις του κανόνα του νόμου. Κάποιος μπορεί να είναι πεπεισμένος ότι αυτή η διαδικασία πρέπει να τροποποιηθεί για να γίνει πιο αποτελεσματική (όπως είμαι εγώ), αλλά ειλικρινά αμφιβάλλω ότι η ΕΕ θα πρέπει να αγνοήσει ή να χειραγωγήσει τις συνταγματικές διαδικασίες της όταν αυτές αποτυγχάνουν να της δώσουν τα αποτελέσματα που επιθυμεί (για παρόμοιες ανησυχίες δείτε εδώ ) .
Δεσμευόμαστε για το κράτος δικαίου της ΕΕ;
Ακριβώς όπως υπάρχουν κίνδυνοι για την παθητικότητα στην κρίση κράτους δικαίου της ΕΕ, υπάρχουν κίνδυνοι για την προτεινόμενη δράση της ΕΕ που παραβιάζει το ίδιο το κράτος δικαίου της ΕΕ. Μπορεί να είναι ενδιαφέρον να εξετάζουμε τέτοια μέτρα σε ακαδημαϊκά συνέδρια, αλλά θα πρέπει να προσέχουμε να τα παρουσιάζουμε ως νόμιμα μέτρα που μπορούν να εφαρμοστούν βραχυπρόθεσμα. Αυτό απλώς μας αποσπά την προσοχή από τις συζητήσεις που θα έπρεπε να κάνουμε και από την εξεύρεση λύσεων που μπορούν και πρέπει να βρεθούν. Για παράδειγμα, το Κοινοβούλιο δεν έχει δικαίωμα να εμποδίσει την Ουγγαρία να ασκεί την Προεδρία του Συμβουλίου, επομένως δεν βοηθάει να προτείνουμε ότι μπορεί ή πρέπει να το πράξει. Ακόμη πιο σημαντικό, τέτοιες προτάσεις ταιριάζουν με μια δέσμευση για το κράτος δικαίου και, ως εκ τούτου, κινδυνεύουν να αυτοανατωθούν. Ίσως χρειάζεται μια ευρύτερη συζήτηση για το πότε η ΕΕ μπορεί να χρειαστεί να κάμψει τους δικούς της κανόνες για να προστατεύσει τις αξίες στις οποίες βασίζεται. Ωστόσο, κατ' αρχήν, η δέσμευση για το κράτος δικαίου θα πρέπει να σημαίνει δέσμευση όχι μόνο στο εθνικό κράτος δικαίου αλλά και στους κατά καιρούς άβολους περιορισμούς του κράτους δικαίου της ίδιας της ΕΕ.
Αυτή είναι μια αυτόματη μετάφραση μιας ανάρτησης που δημοσιεύτηκε στο Verfassungsblog στη διεύθυνση URL https://verfassungsblog.de/an-inconvenient-constraint/ στις Wed, 07 Jun 2023 14:51:54 +0000.