Το ευρωπαϊκό πλαίσιο PNR και το μεταβαλλόμενο τοπίο της ασφάλειας της ΕΕ

1. Ταξιδιωτικές πληροφορίες για τη δημιουργία προφίλ κινδύνου ασφάλειας

Από τον Μάιο του 2018, οι ταξιδιώτες που κάνουν κράτηση ή επιβιβάζονται σε πτήση προς, από ή εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης ταξινομούνται σε κατηγορίες κινδύνου προκειμένου να αξιολογηθεί η πιθανότητα εμπλοκής τους σε εγκληματική ή τρομοκρατική δραστηριότητα. Η νομική βάση για την αξιολόγηση παρέχεται από την Οδηγία (ΕΕ) 2016/681 σχετικά με τη χρήση δεδομένων καταγραφής ονομάτων επιβατών , εν συντομία: την οδηγία PNR, και διενεργείται στα κράτη μέλη από εθνικές μονάδες πληροφοριών επιβατών (ΜΠΕ), συνήθως διοικείται από τις υπηρεσίες επιβολής του νόμου (LEAs, στη Γερμανία το BKA). Μια κρίσιμη πτυχή της οδηγίας PNR είναι ότι τα δεδομένα που υποβάλλονται σε επεξεργασία για την αξιολόγηση του ατομικού κινδύνου κάθε ταξιδιώτη δεν βασίζονται σε εγκληματικές πληροφορίες ούτε προέρχονται από εγκληματικές βάσεις δεδομένων LEA. Αντίθετα, τα ανεπεξέργαστα δεδομένα που υποβάλλονται σε επεξεργασία για τη δημιουργία της αξιολόγησης κινδύνου αποτελούνται από πληροφορίες που σχετίζονται με ταξίδια που παρέχονται από ταξιδιώτες σε ταξιδιωτικά γραφεία και αερομεταφορείς κατά την κράτηση αεροπορικού εισιτηρίου ή ως μέρος των διαδικασιών check-in. Αυτά τα δεδομένα περιλαμβάνουν όνομα, διεύθυνση και στοιχεία επικοινωνίας, όπως τηλέφωνο και email, δρομολόγιο, στοιχεία πληρωμής όπως τρόπος πληρωμής και διεύθυνση τιμολόγησης, το ταξιδιωτικό γραφείο που πραγματοποίησε την κράτηση, τον αριθμό θέσης, πληροφορίες αποσκευών, άλλα άτομα που συνοδεύουν και ένα πεδίο ελεύθερου κειμένου για πρόσθετες και γενικές πληροφορίες. Η αξιολόγηση κινδύνου δεν απευθύνεται σε επιλεγμένους ταξιδιώτες (που, για παράδειγμα, έχουν ποινικό μητρώο), αλλά πραγματοποιείται για όλους τους ταξιδιώτες. Πράγματι, η ίδια η φιλοδοξία του πλαισίου PNR είναι να εντοπίσει πιθανούς υπόπτους που ήταν προηγουμένως άγνωστοι στις αρχές.

Η οδηγία PNR έχει συνεπώς εισαγάγει σημαντικές αλλαγές στις υπάρχουσες προσεγγίσεις της ΕΕ για την ασφάλεια που θα μπορούσαν να επεκταθούν τα επόμενα χρόνια. Αυτή η αλλαγή στις αντιλήψεις και τις πρακτικές ασφάλειας έχει τη δυνατότητα να επαναπροσδιορίσει τις βασικές κοινωνικές αξίες, όπως η ιδιωτικότητα, η δικαιοσύνη και η ανθρώπινη αυτονομία.

2. Η συλλογή και επεξεργασία δεδομένων επιβατών πτήσης μετά την 11η Σεπτεμβρίου

Η εισαγωγή της Οδηγίας PNR αποτελεί μέρος των μετασχηματισμών των πρακτικών ασφαλείας που έχουν πραγματοποιηθεί από την 11η Σεπτεμβρίου. Το 2004, με πρωτοβουλία των ΗΠΑ και ως μέρος των αντιτρομοκρατικών μέτρων τους, η ΕΕ συνήψε συμφωνία με τις ΗΠΑ για τη διαβίβαση δεδομένων PNR. Αφού κηρύχθηκε άκυρη από το ΔΕΚ λόγω της εσφαλμένης νομικής βάσης, συνήφθησαν δύο νέες συμφωνίες. Το τελευταίο από αυτά, που χρονολογείται από το 2011, εξακολουθεί να ισχύει. Ρυθμίζει τη διαβίβαση δεδομένων επιβατών που ταξιδεύουν από την ΕΕ στις αρχές των ΗΠΑ, αλλά όχι το αντίστροφο, έτσι ώστε οι αρχές των χωρών της ΕΕ που επιθυμούν πρόσβαση στα δεδομένα πρέπει να υποβάλουν αίτημα στην αρμόδια αρχή των ΗΠΑ. ¹⁾ Βλ. Blasi Casagran, Cristina, The Future EU PNR System: Will Passenger Data Be Protected, στο: European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, 23, 2015, 241-257. Η μη αμοιβαιότητα της μεταφοράς δεδομένων ήταν ένα σημαντικό επιχείρημα για την εισαγωγή ενός καθεστώτος PNR της ίδιας της ΕΕ.

Ήδη το 2007, επομένως, η Επιτροπή της ΕΕ ενέκρινε πρόταση για την εισαγωγή ενός πλαισίου PNR της ΕΕ ( COM (2007) 654 τελικό, 06.11.2007 ), η οποία επεξεργάστηκε εκ νέου και παρουσιάστηκε εκ νέου το 2011 ( COM (2011) 32 τελικό, 02.02 .2011 ). Και οι δύο προτάσεις δέχθηκαν κριτική από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και άλλους θεσμικούς εκπροσώπους της ΕΕ. Το 2013, το Κοινοβούλιο απέρριψε επισήμως την πρόταση του 2011 και έτσι η νομοθετική διαδικασία τέθηκε αρχικά σε αναμονή ( έγγρ. A7-0150 / 2013 ). Οι τρομοκρατικές επιθέσεις του Ιανουαρίου 2015 στο Παρίσι, ωστόσο, δημιούργησαν ένα ευνοϊκότερο πολιτικό κλίμα για την επανέναρξη των διαπραγματεύσεων, οι οποίες τον Απρίλιο του 2016 οδήγησαν στην έκδοση της Οδηγίας PNR. ²⁾ Σχετικά με τις πολλές πρωτοβουλίες που ξεκίνησαν αμέσως μετά τις επιθέσεις στο Παρίσι τον Ιανουάριο του 2015, βλέπε Bigo, Didier et al. , The EU Anti-Terrorism Policy Responses to the Attacks in Paris: Towards a EU Security and Liberty Agenda, CEPS Papers in Liberty and Security in Europe, No. 81, 2015. Έκτοτε, όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ με μόνη εξαίρεση τη Δανία, και με προσθήκη του Ηνωμένου Βασιλείου, έχουν εφαρμόσει την Οδηγία .

Ωστόσο, οι ανησυχίες σχετικά με την πιθανή ασυμβατότητα με τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ δεν είναι σίγουρα εκτός συζήτησης. Το 2017, το ΔΕΚ είχε ήδη δηλώσει ότι η τότε προβλεπόμενη συμφωνία PNR με τον Καναδά δεν μπορούσε να συναφθεί λόγω της ασυμβατότητας πολλών διατάξεων με τα θεμελιώδη δικαιώματα της ΕΕ ( Γνώμη 1/15 της 26.07.2017 ). Το ερώτημα εάν και σε ποιο βαθμό το σκεπτικό της προηγούμενης απόφασης του ΔΕΚ ισχύει επίσης για το πλαίσιο EU-PNR δεν έχει ακόμη διευκρινιστεί πλήρως, ούτε το ερώτημα σχετικά με πιθανές παραβιάσεις των θεμελιωδών δικαιωμάτων που προέρχονται ειδικά από την Οδηγία PNR. Πολλά αιτήματα για την έκδοση προδικαστικής απόφασης σχετικά με τη συμβατότητα της οδηγίας PNR με τα θεμελιώδη δικαιώματα, και ιδίως τα δικαιώματα σεβασμού της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής και στην προστασία των δεδομένων, έχουν υποβληθεί στο ΔΕΚ ( C-817/19 , C-148 / 20 έως C-150/20 , C-215/20 , C-222/20 και C486-20 ), η απόφαση των οποίων εκκρεμεί ακόμη.

3. Η καινοτομία της οδηγίας PNR και οι ηθικές της επιπτώσεις

Στην ΕΕ, η σχέση μεταξύ του ελέγχου της κινητικότητας και της πρόληψης και δίωξης του εγκλήματος είναι τουλάχιστον τόσο παλιά όσο οι Συνθήκες Σένγκεν. Πράγματι, η παλαιότερη εγκληματική βάση δεδομένων της ΕΕ, το SIS, δημιουργήθηκε μετά τις Συμφωνίες Σένγκεν ως «αντισταθμιστικό μέτρο» για την υποτιθέμενη απώλεια ασφάλειας σε σχέση με τη χαλάρωση και την κατάργηση των συνοριακών ελέγχων εντός του χώρου Σένγκεν. Έκτοτε, οι βάσεις δεδομένων της ΕΕ και η ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των κρατών μελών αυξάνονται σταθερά. ³⁾ Για μια επισκόπηση αυτών των εξελίξεων και των φιλοσοφικών τους συνεπειών βλέπε Orrù, Elisa, Legitimität, Sicherheit, Autonomie. Μια φιλοσοφική ανάλυση της πολιτικής ασφάλειας της ΕΕ στο πλαίσιο της ψηφιοποίησης: Nomos 2021.

Ωστόσο, η οδηγία PNR καθορίζει μια αλλαγή στο τοπίο της ασφάλειας της ΕΕ. Πρώτα απ 'όλα, το πλαίσιο PNR υπερβαίνει τη δημιουργία σύνδεσης μεταξύ της κινητικότητας και του ελέγχου της εγκληματικότητας και καθιστά τα δεδομένα που σχετίζονται με την κινητικότητα την ίδια πηγή δεικτών για εγκληματική ή τρομοκρατική συμπεριφορά ή πρόθεση. Αυτή η χαλαρή σύνδεση μεταξύ των κριτηρίων κινδύνου και της εγκληματικής ή τρομοκρατικής δραστηριότητας είναι μια δεύτερη πτυχή που διακρίνει την προσέγγιση PNR από προηγούμενες πρωτοβουλίες ασφάλειας σε επίπεδο ΕΕ. Σε αντίθεση με το SIS και άλλες υφιστάμενες βάσεις δεδομένων για ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ EU-LEA, οι πληροφορίες που θεωρούνται σχετικές για λόγους ασφαλείας δεν σχετίζονται άμεσα με εγκληματικά συναφή ή απαγορευμένη συμπεριφορά, αλλά εξάγονται από συνηθισμένα δεδομένα ταξιδιού. Τρίτον, το πλαίσιο PNR διακρίνεται επίσης από γνωστές εθνικές προσεγγίσεις που βασίζονται στον κίνδυνο που χρησιμοποιούνται στα κράτη της ΕΕ για την αξιολόγηση της πιθανότητας εμπλοκής ορισμένων ατόμων σε εγκληματική ή τρομοκρατική δραστηριότητα (βλ., για παράδειγμα, το εργαλείο αξιολόγησης κινδύνου RADAR-iTE της BKA ). Σε σύγκριση με τέτοια όργανα, το PNR είναι μοναδικό επειδή ισχύει αδιακρίτως για όλους τους επιβάτες που κάνουν κράτηση αεροπορικού εισιτηρίου ή εισέρχονται σε πτήση από/προς την ΕΕ και μεταξύ κρατών μελών της ΕΕ. ⁴⁾ Η οδηγία PNR ορίζει την επεξεργασία δεδομένων PNR μόνο για πτήσεις εισερχομένων και εξερχόμενων της ΕΕ, αλλά προαιρετικά επιτρέπει στα κράτη μέλη να συλλέγουν και να επεξεργάζονται επίσης δεδομένα επιβατών πτήσεων εντός της ΕΕ. Σύμφωνα με την πρώτη έκθεση ανασκόπησης της ΕΕ, όλα δηλώνουν ότι κατά τον χρόνο της έκθεσης (Μάιος 2020) είχαν εφαρμόσει την Οδηγία της ΕΕ, αλλά ένα είχε επιλέξει να επεκτείνει το πλαίσιο PNR και στις εσωτερικές πτήσεις ΕΕ. Αυτή είναι και η επιλογή που επέλεξε η Γερμανία.

Αν και οι δείκτες που χρησιμοποιούνται για σκοπούς αξιολόγησης κινδύνου δεν είναι δημοσίως γνωστοί εξ ορισμού, ορισμένες πληροφορίες σχετικά με τη λειτουργία του πλαισίου PNR μπορούν να προκύψουν από την τεκμηρίωση που υποβλήθηκε στο ΔΕΚ στο πλαίσιο μιας από τις προαναφερθείσες αιτήσεις για την έκδοση προδικαστικής απόφασης. από την τεκμηρίωση που επισυνάπτεται στην πρώτη διετή έκθεση αναθεώρησης σχετικά με την οδηγία PNR που δημοσιεύθηκε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή τον Ιούλιο του 2020. ⁵⁾ Απαντήσεις στις αιτήσεις για προδικαστικές αποφάσεις C-148/20 έως C-150/20, https: // ελευθερία δικαιώματα. org / home / wp-content / uploads / 2020/09 / GFF-Opinion-to-the-ECJ-on-Passenger Name Data Storage PNR-Guideline-2020.pdf και SWD (2020) 128 τελικό της 24.7.2020 . Η πρώτη αναφέρει ότι οι προορισμοί πτήσεων στην Τουρκία χρησιμοποιούνται ως δείκτες για την αναγνώριση των λεγόμενων «ξένων μαχητικών» (σελ. 16). Η έκθεση της Επιτροπής αναφέρει πρόσθετα κριτήρια που ενδέχεται να οδηγήσουν σε ταξινόμηση υψηλότερου κινδύνου, όπως αναντιστοιχίες μεταξύ της διάρκειας διαμονής και των αποσκευών, καθώς και η επιλογή ασυνήθιστων διαδρομών ταξιδιού. ⁶⁾ Έγγραφο εργασίας του προσωπικού της Επιτροπής που συνοδεύει την έκθεση του εγγράφου της Επιτροπής, SWD (2020) 128 τελικό, σελ. 24 Πρόσθετα προκαθορισμένα κριτήρια περιλαμβάνουν πληρωμή με μετρητά και κρατήσεις τελευταίας στιγμής. ⁷⁾ Ό.π., Σ. 11η Αυτές οι ενέργειες, που συνίστανται σε απολύτως νόμιμη συμπεριφορά, θεωρούνται σχετικοί δείκτες επειδή επικαλύπτονται με πρότυπα συμπεριφοράς που προέρχονται από ιστορικά δεδομένα ή με εγκληματικές υποθέσεις σχετικά με τη συμπεριφορά εγκληματικών υποκειμένων ή τρομοκρατών.

Από ηθική άποψη, η χρήση τέτοιων πληροφοριών για την κατάρτιση προφίλ κινδύνου εγείρει μια σειρά ερωτημάτων. Αρχικά, το πλαίσιο PNR θέτει βαθιές προκλήσεις στην βασική αξία της ιδιωτικής ζωής. Όπως έχει επισημάνει η φιλόσοφος Helen Nissenbaum, αυτός ακριβώς ο πυρήνας συνίσταται στην ακεραιότητα των κοινωνικών πλαισίων στα οποία ανταλλάσσονται προσωπικές πληροφορίες. ⁸⁾ Nissenbaum, Helen Fay, Απόρρητο στο πλαίσιο: τεχνολογία, πολιτική και ακεραιότητα της κοινωνικής ζωής. Stanford: Stanford Law Books 2010. Ανταλλάσσουμε πληροφορίες σε πολύ διαφορετικά πλαίσια, καθένα από αυτά έχει τους δικούς του κανόνες σχετικά με τον τρόπο κυκλοφορίας των πληροφοριών και σχετικά με το περιεχόμενο που είναι κατάλληλο για αυτό. Η προστασία της ιδιωτικής ζωής εξαρτάται από την αξιοπιστία και την ακεραιότητα των κανόνων που ρυθμίζουν την ανταλλαγή πληροφοριών σε κάθε πλαίσιο. Το πλαίσιο PNR, αντλώντας συστηματικά και αδιάκριτα πληροφορίες σχετικά με τα ταξίδια και την εκμετάλλευσή τους στο πλαίσιο της ασφάλειας, παραβιάζει τους υπάρχοντες κοινωνικούς κανόνες που προστατεύουν το απόρρητο.

Επιπλέον, τα αναφερόμενα παραδείγματα για τους δείκτες κινδύνου δείχνουν ότι το προφίλ κινδύνου συνεπάγεται μεγάλη πιθανότητα να οδηγήσει σε μεροληπτικά αποτελέσματα και διακρίσεις. Αν και η συλλογή και η επεξεργασία «ευαίσθητων» δεδομένων απαγορεύεται από την Οδηγία PNR, άλλες πληροφορίες μπορούν να χρησιμεύσουν ως πληρεξούσιοι για την εθνικότητα, το θρησκευτικό και πολιτιστικό υπόβαθρο και ως εκ τούτου μπορεί να οδηγήσουν σε έμμεσες διακρίσεις. Ένα σαφές παράδειγμα τέτοιων κινδύνων παρέχουν τα αναφερόμενα κριτήρια των προορισμών πτήσεων ως δείκτες κινδύνου. Είναι πράγματι προφανές ότι η εξέταση των προορισμών στην Τουρκία ως δείκτη κινδύνου συνεπάγεται την αύξηση της προσοχής σε Γερμανούς πολίτες με οικεία ή πολιτιστικές διασυνδέσεις με την Τουρκία σε σύγκριση με Γερμανούς πολίτες που δεν έχουν τέτοιες συνδέσεις.

Τέλος, το σκεπτικό της οδηγίας PNR επηρεάζει τον τρόπο με τον οποίο αντιλαμβανόμαστε την ανθρώπινη αυτονομία. Εντός του πλαισίου PNR, τα θέματα ταξινομούνται και αξιολογούνται με βάση τα προφίλ ως σχεσιακές ταυτότητες. Η ταξινόμηση κινδύνου εξαρτάται πράγματι από την επικάλυψη ορισμένων επιλεγμένων στοιχείων συμπεριφοράς με πρότυπα συμπεριφοράς που αποδίδονται σε συγκεκριμένες κατηγορίες ανθρώπων («εγκληματίες» και «τρομοκράτες»). Το πλαίσιο PNR εφιστά συστηματικά την προσοχή σε άτομα όχι λόγω των δικών τους παράνομων ή «επικίνδυνων» ενεργειών, αλλά ως αποτέλεσμα της απόδοσής τους σε μια δεδομένη κατηγορία ανθρώπων. Υπάρχει ένα είδος ντετερμινισμού που κρύβεται πίσω από αυτή την αντίληψη ότι τα ανθρώπινα όντα αποτελούν κίνδυνο για την ασφάλεια επειδή μοιράζονται χαρακτηριστικά που δεν σχετίζονται με την ασφάλεια με πρωτότυπα προφίλ «εγκληματιών» ή «τρομοκρατών».

4. Η οδηγία PNR: ένας «δούρειος ίππος» για προσεγγίσεις που βασίζονται στον κίνδυνο για την ασφάλεια της ΕΕ;

Οι τρέχουσες εξελίξεις στην πολιτική ασφάλειας της ΕΕ δείχνουν ότι η προσέγγιση που εισήγαγε η οδηγία PNR θα μπορούσε να επεκταθεί και να επεκταθεί σε άλλους τομείς στο μέλλον. Ως εκ τούτου, η οδηγία PNR θα μπορούσε να αποδειχθεί ένα είδος «Δούρειου Ίππου» που εισάγει μια προσέγγιση βασισμένη στον κίνδυνο στην πολιτική ασφάλειας της ΕΕ. Για παράδειγμα, το 2018 ο Κανονισμός (ΕΕ) 2018/1240 καθιέρωσε ένα Ευρωπαϊκό Σύστημα Ταξιδιωτικών Πληροφοριών και Εξουσιοδοτήσεων (ETIAS), το οποίο βρίσκεται υπό ανάπτυξη από τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό για μεγάλα συστήματα πληροφορικής στον Χώρο Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης (eu- LISA ) και το οποίο θα πρέπει να είναι λειτουργικό από το 2022 και μετά. Το σύστημα ETIAS υιοθετεί μια προσέγγιση βασισμένη στον κίνδυνο παρόμοια με αυτή που εφαρμόζεται από την οδηγία PNR. Μόλις τεθεί σε εφαρμογή το σύστημα ETIAS, οι πολίτες τρίτων χωρών που εξαιρούνται επί του παρόντος από την αίτηση θεώρησης θα πρέπει να υποβάλουν αίτηση για άδεια ταξιδιού. Στη συνέχεια, τα δεδομένα που παρέχονται ως μέρος της διαδικασίας αίτησης θα υποβληθούν σε επεξεργασία προκειμένου να αξιολογηθεί ο ατομικός κίνδυνος ασφάλειας κάθε αιτούντος (άρθρο 4), ο οποίος θα πρέπει να υποστηρίζει την απόφαση εάν θα χορηγηθεί ή όχι η άδεια ταξιδιού (αρ. 24). Επιπλέον, από την εισαγωγή της Οδηγίας PNR, έχουν συζητηθεί επιλογές σχετικά με την επέκταση του καθεστώτος PNR στη θαλάσσια και οδική κυκλοφορία ( COM (2020) 305 τελικό, 24.07.2020 , σελ. 10). Αν και αυτές οι επιλογές έχουν απορριφθεί προσωρινά, λαμβανομένης επίσης υπόψη της εκκρεμούς απόφασης του ΔΕΚ, δεν αποκλείεται να επανέλθουν σε εξέταση στο μέλλον.

Οι μελλοντικές εξελίξεις θα είναι κρίσιμες για την (εκ νέου) διαμόρφωση του τρόπου με τον οποίο εξετάζουμε τη σχέση μεταξύ του ατόμου και των δημόσιων εξουσιών, καθώς και τις αντιλήψεις μας για τις βασικές αξίες, όπως η ιδιωτικότητα, η δικαιοσύνη και η αυτονομία. Θα επαναπροσδιοριστούν οι αντιλήψεις περί απορρήτου έτσι ώστε η συστηματική χρήση εγκόσμιων πληροφοριών για λόγους ασφαλείας να γίνει μια τρέχουσα και ευρέως αποδεκτή πρακτική; Πόση πιθανότητα διάκρισης θα γίνει ανεκτή στο όνομα της ασφάλειας; Και η αντίληψη των ανθρώπινων όντων ως ικανών να αυτοκατευθύνουν τη συμπεριφορά τους θα γίνει κατάλοιπο του παρελθόντος;

---

Αυτή είναι μια αυτόματη μετάφραση μιας ανάρτησης που δημοσιεύτηκε στο Verfassungsblog στη διεύθυνση URL https://verfassungsblog.de/os3-pnr/ στις Tue, 21 Dec 2021 07:27:09 +0000.